1. 探索城鄉統一的土地交易所及運行管理新機制
重慶市國土資源和房屋管理局副局長董建國
農村土地問題是統籌城鄉發展重要的制度性問題。自國家批准重慶市設立統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，市委、市政府按照中央的部署和要求，在國土資源部的指導、支持下，就城鄉土地利用機制、耕地保護模式等方面進行了一系列探索。其中，最具創新意義的大事就是擬設立重慶市農村土地交易所，與重慶市已有的市土地和礦業權交易中心合署辦公，探索建立城鄉統一的土地交易市場。
一、設立農村土地交易所的目的和原則
黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》提出：「逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。」目前，我國城鄉土地管理二元結構差異顯著。從土地市場體系來看，城市建設用地出讓、轉讓、出租、交易市場經過10多年的建設，已經相對比較完善，而農村土地市場體系尚未建立，土地收益分配方式不明晰；從土地權屬性質來看，國有建設用地使用權和土地承包經營權可以通過出讓、轉讓、出租等方式進行流轉，而農村集體建設用地產權模糊，不具有排他性，使用權流轉受到嚴格限制；從土地價值的實現情況來看，權屬差異導致國有建設用地和集體建設用地「同地不同價」，農村土地資產價值未顯化。城鄉土地二元結構的管理體制限制了城鄉土地的統籌開發和高效利用，有待通過改革和創新土地制度予以解決。另一方面，按戶籍人口計算，2007年末重慶市城鎮人均建設用地84m2，農村人均建設用地153m2，開展農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相掛鉤工作大有潛力可挖。重慶市設立農村土地交易所，就是為了學習實踐科學發展觀，貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，健全農村土地管理制度，通過市場化途徑，探索建立城鄉統一的建設用地市場，達到優化城鄉土地資源配置、推進土地節約集約高效利用、促進城鄉統籌協調發展的目的。
按照土地管理法律法規的要求，我們在農村土地交易所的整個方案設計中堅持了四個原則：一是堅持穩定完善以家庭聯產承包為基礎、統分結合的農村土地基本經營制度；二是堅持嚴格保護耕地，確保耕地總量不減少、質量不降低，有效保護基本農田；三是堅持城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，城鄉建設用地總量不增加；四是堅持依法、自願、有償、公開、公平、公正的原則，切實保障農民的合法權益。
二、關於農村土地交易所的機構設置
對農村土地交易所的機構，我們有兩個層面的考慮：
第一個層面是監管層面，成立重慶市農村土地交易監管委員會。由國土資源、農業、林業、規劃、建設、水利、金融、工商、社保等部門負責人組成，負責農村土地交易指導、監督和管理。委員會下設辦公室，負責全市農村土地交易服務機構資質審查、土地指標核發等日常工作。
第二個層面是交易平台層面，由市政府出資成立農村土地交易所。農村土地交易所在市農村土地交易監管委員會領導下，在市土地行政主管部門指導下，建立全市土地交易信息庫，發布交易信息，提供交易場所，辦理交易事務。就性質上講，農村土地交易所是一個非營利性事業法人機構，但實行企業化管理，按照現代企業制度要求，規范設置法人治理結構，比如設立董事會、監事會及經理層，實行現代企業管理模式。
為提高交易效率，減少交易成本，我們打算在區（縣）設立農村土地交易所的代理機構，就近受理土地交易申請，提供信息發布、登記等服務。
三、關於農村土地交易所的交易品種
按我們的設計，農村土地交易所里交易地宗和指標兩個品種，或者說有「實盤」和「虛盤」。「實盤」即土地使用權的交易，包括：一是耕地等農業生產用地承包經營權交易。農業生產用地承包經營權交易時，附著於該土地上的構築物及其附屬設施一並交易。二是林業用地使用權或承包經營權交易。林業用地使用權或承包經營權交易時，生長在該土地上的林木所有權一並交易。三是鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業建設用地等農村集體建設用地的使用權交易。農村集體建設用地使用權交易時，附著於該土地上的建築物、構築物及其附屬設施一並交易。四是荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村未利用地使用權或承包經營權交易。五是農村土地使用權或承包經營權折資入股後的股權或收益分配權交易。股權或收益分配權交易時，原土地實物及其附著物的相關權屬一並交易。目前，在重慶和全國，「實盤」交易已經以不同形式在進行，重慶市農村土地交易所的職責主要是發布交易信息、提供交易場所、規范交易行為、保障交易權益等。
農村土地交易所制度創新和方案設計的重點是城鄉建設用地指標交易即「虛盤」。土地指標交易的制度設計，是嚴格在國家法律法規框架內進行的，它的意義和作用包括：
一是有效保護耕地，確保耕地總量不減少、質量不降低。與現有「先佔後補」的用地模式相比，我們設計的建設用地指標交易是「先造地後用地」的模式，對耕地的保護力度更大，保護效果更好。同時，有效實現城鄉建設用地增減掛鉤，確保建設用地總量不增加。一方面農村閑置土地資源依法有序退出，解決農村建設用地浪費問題；另一方面城市建設用地有比例、有節奏地增加，解決城市建設用地緊張的矛盾，但城鄉建設用地總量不增加。
二是有效實現城市反哺農村、發達地區支持落後地區。土地以指標形式進行交易，實現遠距離、大面積流轉，實現城鄉建設用地增減掛鉤，才能提升農村特別是偏遠地區的土地價值，實現農民增收和城市反哺農村、發達地區支持落後地區的目的。
三是激活城鄉要素市場，完善城鄉市場體系。在現行制度下，農村閑置的集體建設用地是沉睡的資本。在堅持土地用途管制制度的前提下，使土地資源轉化為可以流動的資本，通過土地交易所流動配置，必然帶動城鄉要素市場的發展，有力地促進資本、產權、技術等其他要素市場建設。
四、關於農村土地交易所的運行管理機制
為確保農村土地交易所規范、有序運行，我們准備建立以下六種運行管理機制：
（1）指標總量調控機制。為與現有國有土地管理制度銜接，我們對農村集體建設用地指標交易總量實行計劃調控，原則上每年度指標交易量不超過本年度國家下達的城市建設用地計劃的20%。
（2）指標有效利用機制。為促進土地指標的有效利用，防止土地指標的囤積和炒作，我們規定：土地指標經核發之日起，一年內必須上市交易；首次上市交易之日起，一年內必須與具體用地項目結合使用。否則，由市土地行政主管部門按原土地所在地區當年土地指標基準價格予以收回。
（3）土地分類交易機制。我們以土地用途管制為核心，實行建設用地和農業用地分類交易。農業用地只能在農業范圍內流轉，實行「三個不變」，即農業用地性質不變；集體所有制性質不變；農民家庭承包制不變。在「三個不變」的前提下，農業用地的流轉實際上就是向龍頭企業、種田大戶的流轉。
（4）用地指標分類供給機制。為防止因巨大的購買力差別和級差地租原因，可能導致的建設用地指標向發達區（縣）過度集中而欠發達區縣用地指標緊張的情況，我們准備實行「雙軌制」。一方面，國家年度計劃外的建設用地指標，在農村土地交易所交易，通過市場手段優化配置，實現市場價值，使農民得到實惠。主城區經營性用地和儲備土地，一律通過交易方式獲取指標。另一方面，國家年度計劃內的新增建設用地指標實行獎勵性調配，與各城鎮吸納農民工就業、農村人定居的規模掛鉤，用計劃調配的手段解決公平問題。
（5）農民利益保護機制。為防止農民利益受損，我們在交易過程的幾個重要環節上，都對農民利益作了設計和規定。在申請耕地復墾整理環節中，我們規定：凡農村集體經濟組織申請耕地復墾整理，必須經2/3以上成員或者2/3以上成員代表同意，防止農村集體經濟組織的利益受到損害。凡農戶申請宅基地復墾整理，必須有其他穩定居所、有穩定工作或生活來源，避免宅基地復墾整理交易後出現農民生活困難、流離失所的問題。在申請交易土地指標環節中，我們規定：凡農村集體經濟組織申請交易，必須出具經2/3以上成員或者2/3以上成員代表同意交易的書面材料；凡農村家庭、鄉鎮企業申請交易，必須提交本農村集體經濟組織同意交易的書面材料。在價格確定環節中，我們實行價格保護措施：區（縣）政府根據區域經濟社會發展水平、城鄉規劃與建設、土地市場狀況等情況，制定並公布農村土地的基準地價，農村土地交易價格不得低於政府公布的基準地價。農村土地交易價格低於基準地價時，土地所有者有優先回購權。土地所有者放棄優先回購權時，政府土地儲備機構有優先購買權。在土地交易收益分配環節中，我們規定：對於不同形式的農村土地交易，交易收益按不同的比例在農民和農村集體經濟組織之間分配，農民可獲得絕大部分收益。農村集體經濟組織獲得的土地收益，主要用於農民社會保障和新農村建設等。
（6）不動產統一登記機制。按照《中華人民共和國物權法》確定的不動產統一登記原則，以土地為核心，推進國有土地、農民宅基地、農村集體建設用地、承包地、林地、「四荒地」等不動產的統一登記，為賦予國有土地、集體土地平等的權益，建立城鄉統一的建設用地市場奠定良好的基礎。
2. 為什麼要建立城鄉統一的建設用地市場
我國土地要素市場發展還不完善，城鄉之間發展不平衡、不統一，特別是集體建內設用地基本被排斥容在土地市場之外。現行法律嚴格限制了集體土地非農建設的使用范圍，集體經濟組織成員可以使用本集體經濟組織的土地辦企業或建住房，但不得出讓、轉讓或出租集體土地使用權。按照城鄉統籌發展的要求，改革農村集體建設用地使用制度，推動農村經營性集體建設用地在符合規劃的前提下進入市場，與國有建設用地享有平等權益，有利於逐步形成反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的土地價格形成機制，建立與城鎮地價體系相銜接的集體建設用地地價體系，充分發揮市場配置土地的基礎性作用。
隨著工業化、城鎮化的發展，農村集體建設用地的資產價值已充分顯現出來。以公開規范的方式轉讓農村集體建設用地土地使用權，可以防止以權力扭曲集體土地的流轉價格，有利於充分挖掘集體建設用地的巨大潛力，有利於形成統一、開放、競爭、有序的城鄉建設用地市場體系。
3. 怎樣合理規劃一片用地
關於做好土地利用規劃實施管理工作
為了做好土地利用規劃實施管理工作，保障《土地管理法》確立的土地用途管制制度的實施，實現我國土地利用特別是耕地保護跨世紀的戰略目標，現就土地利用規劃實施管理工作提出如下意見：
一、提高認識，加強領導，切實做好規劃實施管理工作
土地利用總體規劃是國家集中統一管理土地的重要體現，是加強土地宏觀管理的關鍵措施，是實施土地用途管制的基本依據。土地利用規劃（以下簡稱規劃）工作的基本任務，是根據經濟社會發展的要求和土地條件，統籌安排各業用地，規定土地用途，依據法律和規劃維護和監督城鄉建設、土地開發等各項土地利用活動的合理有序進行，實現土地的科學開發和合理利用，以促進經濟社會可持續發展。規劃工作包括規劃編制、審批和實施管理等方面，是一項長期、連續的任務，規劃實施管理是規劃工作的重點和核心，是實現規劃各項目標和任務、發揮規劃宏觀調控作用的基本措施。各級土地行政主管部門要充分認識規劃在土地管理工作中的基礎地位和「龍頭」作用，充分認識做好規劃實施管理工作的重要意義，切實加強規劃實施管理，保障土地利用和管理目標的實現。
各級土地利用總體規劃批准後，要及時組織規劃實施，絕不能放鬆規劃工作。要把規劃實施管理放在土地管理工作的重要位置，納入領導目標責任體系，主要領導要親自抓、負總責。各有關部門要大力支持規劃工作，加強配合，自覺遵守和積極維護經依法批準的規劃。
二、建立健全規劃審查和計劃管理制度，全面加強對建設用地、農用地和土地開發復墾整理的規劃管理。
嚴格執行建設項目用地預審制度。建設項目可行性研究論證階段，必須按規定程序和許可權報土地行政主管部門預審。不符合土地利用總體規劃和法律規定的建設項目不得通過用地預審。屬於國務院或省級人民政府批准許可權的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需佔用土地利用總體規劃確定的建設用地范圍以外的土地，可通過用地預審，同時提出規劃調整建議。未通過預審的建設項目，土地行政主管部門不予受理建設用地申請。
切實做好農用地轉用的規劃審查工作。在建設用地項目報批過程中，各級土地管理部門要依據土地利用總體規劃嚴格審查，並由負責規劃的職能部門出具審核意見，對建設項目是否符合規劃、計劃負責。對單獨選址建設項目，已列入土地利用總體規劃的，要及時做好規劃和用地審查的各項工作，按照規定及時批准用地；未列入土地利用總體規劃，但符合《土地管理法》第26條規定的，要按照法律和《土地管理法實施條例》的規定，根據國務院和省級人民政府對項目的批准文件，及時調整規劃，並將規劃調整方案與建設用地的有關報批資料一並報批；對未列入土地利用總體規劃，也不符合《土地管理法》第26條規定的，不得批准用地，確需建設的項目，需先修改規劃，按規定程序報原批准機關批准後才能審批用地。申報的分批次農用地轉用，不得超出土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍。因特殊原因，小部分用地確需超出規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍的，在編制農用地轉用和土地徵用方案的同時，可以對規劃作局部調整，落實到規劃圖上，並將規劃調整方案與建設用地的有關報批資料一並上報，在審查項目的同時由負責規劃的職能部門對規劃局部調整進行審查確認；全部或大部分超出規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍的，須按法律規定修改規劃並報原批准機關批准後，才能審批用地。
加強對城市規劃、村莊和集鎮規劃的用地規劃審查、審核。對報國務院審批的城市總體規劃和城鎮體系規劃，在規劃編制和上報過程中，省級土地行政主管部門要依據土地利用總休規劃嚴格審核把關，確保規劃期內城市建設用地規模和范圍與土地利用總體規劃相銜接。規劃期限不一致的，要審查城市人口預測和人均用地指標是否合理，結合土地集約利用水平和利用效益，確定合理的用地規模。由地方人民政府審批的城市總體規劃和城鎮體系規劃，也要參照上述要求，建立相應的審查、審核制度。
加強對農用地結構調整的規劃引導。依法做好鄉（鎮）土地利用總體規劃的公告工作，通過公告土地利用規劃用途，引導農民合理調整農用地結構和布局，發展適應市場、優質高效的農產品，保障農業的可持續發展。
建立土地開發、復墾、整理規劃審查制度。各地可以根據實際情況，在土地利用總體規劃的指導下，編制土地開發、復墾、整理專項規劃，作為總體規劃的深化和補充。土地開發、復墾、整理項目的立項，必須依據土地利用總體規劃或土地開發、復墾、整理專項規劃。
土地利用計劃是實施土地利用總體規劃的重要手段。要建立嚴格的計劃管理制度，充分發揮計劃對用地總量和用地方向的調控作用。農用地轉用必須納入計劃，對耕地轉為建設用地嚴格實行指令性計劃管理，未取得計劃指標，不得批准建設項目用地，堅決杜絕計劃外用地。加強對計劃執行情況的監管，建立計劃指標台帳制度，實行土地利用計劃的動態管理。
三、制定和完善規劃實施管理法規、規章，加強執法檢查，推進規劃法治化
加強法制建設是有效實施規劃的保障。要盡快制定《土地利用規劃實施管理辦法》，完善規劃法規體系。各級也要根據本地實施規劃的需要，制定和完善地方配套法規、規章，把規劃實施工作納入法治化軌道。
要嚴格執法。土地利用總體規劃是土地利用和管理的基本依據，具有法律效力，城鄉建設、土地開發等各項土地利用活動都必須符合規劃的要求，不允許任何地方、任何領導隨意改變規劃。擅自修改規劃、違反規劃批地和用地的，要依法嚴肅查處。各級土地行政主管部門要加強地規劃實施的經常化監督檢查，建立健全規劃實施的監督檢查制度，認真查處和糾正各種違反規劃的行為。地方各級土地行政主管部門每年要就規劃實施檢查情況，同上一級土地行政主管部門報告。
四、深入調查研究，搞好試點示範，積極探索實施規劃的有效機制和方法
各級土地行政主管部門要根據經濟社會發展需要和客觀情況變化，有針對性地開展調查，研究解決規劃實施中的問題。近期要重點圍繞實施西部大開發、加快城市化發展、加強生態環境建設等規劃實施中出現的新情況、新問題進行專題調研，提出對策和措施。
搞好規劃實施試點。部將在各省、自治區、直轄市推薦的基礎上，確定部分市或縣作為規劃實施試點，加強跟蹤調查，及時總結規劃實施的經驗，研究探索實施規劃的新機制、新方法，發揮試點示範作用。各省、自治區、直轄市可以相應開展規劃實施試點工作。
五、加強規劃基礎業務建設，積極運用現代科技手段，提高規劃實施管理水平
切實做好規劃檔案管理和規劃成果備案管理。各級土地行政主管部門要按照《關於做好土地利用規劃檔案和成果備案管理工作的通知》（國土資廳發[2000]11號）的要求，建立健全規劃檔案管理制度，切實加強檔案管理，並按要求做好規劃成果上報備案工作。規劃實施中形成的有關文件和資料，也要及時收入規劃檔案。
運用信息技術、遙感技術等現代科技手段，加強和改進規劃實施管理工作。加快規劃管理信息系統規范和標準的研製，盡快建設全國規劃管理信息系統，積極開展市、縣級規定管理信息系統試點建設，以指導和推動各地的工作。實行常規監測民遙感監測相結合，切實加強規劃實施情況的動態管理，重點加強對重要城市和經濟發達地區規劃實施遙感動態監測。
六、搞好規劃隊伍建設，保障規劃實施管理工作的開展
規劃工作責任重大，任務艱巨。各級土地行政主管部門在機構改革中，要加強規劃管理職能，調整充實規劃力量，明確規劃管理部門和管理人員。
加強規劃隊伍自身建設，不斷提高幹部隊伍的政治素質和業務素質。有計劃地開展崗位培訓，實行持證上崗制度。規劃管理人員要嚴格執行國家的法律和政策，堅持原則，秉公執法。要嚴格獎懲制度。對在規劃工作中作出突出成績的先進單位和個人給予表彰，對違反土地利用總體規劃批准用地的，依照《關於違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》的有關規定給予行政處分；情節嚴重、構成犯罪的，依法追究刑事責任。
4. 中國農村土地制度改革要堅持「五個統一」
南開大學城市與區域經濟研究所教授天津市濱海新區管理委員會副主任郝壽義
一、引言
根源於計劃經濟時代的工業優先發展模式，是一種城市偏向型的經濟發展模式。改革開放後，這一模式仍然為我國採用。在城鄉之間聯系不緊密的情況下，二者的矛盾並不明顯。但隨著中國工業化、城市化的發展，城鄉二元結構的矛盾日顯突出，這種矛盾特別表現在兩個方面：一是農產品價格；二是土地。雖然現行的農產品價格相對於以往有很大的提高，但是仍然受到價格管制。特別是在工業產品、工業原料價格不斷上漲的情況下，農產品生產成本急劇提高，農民的收益隨之下降。城鄉二元結構的矛盾在土地方面表現得更加明顯。城市政府通過二元結構的土地制度，憑借其在制度設計中的優勢地位，大量徵用、佔用土地，並在二元結構的土地市場進行交易，從而獲取巨額的制度租金收益。城市政府通過大量征地，獲得財政收入，然後用這部分收入進行城市基礎設施投入和彌補工業用地零地價或低地價的損失。通過「征地—基礎設施建設—賣地—獲取財政收入—補償工業用地損失—招商引資—推動城市經濟發展」這種模式來推動城市化與城市經濟的發展。這個過程不僅表現為政府的尋租沖動，也表現為社會福利，特別是農民利益的損失。
城鄉矛盾的加劇，給社會經濟的又好又快發展埋下重大的隱患。基於對此的深刻認識，黨的十七屆三中全會審議通過《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》，提出了農村改革和發展的目標：到2020年，農村改革發展基本目標任務是：農村經濟體制更加健全，城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立；現代農業建設取得顯著進展，農業綜合生產能力明顯提高，國家糧食安全和主要農產品供給得到有效保障；農民人均純收入比2008年翻一番，消費水平大幅提升，絕對貧困現象基本消除；農村基層組織建設進一步加強，村民自治制度更加完善，農民民主權利得到切實保障；城鄉基本公共服務均等化明顯推進，農村文化進一步繁榮，農民基本文化權益得到更好落實，農村人人享有接受良好教育的機會，農村基本生活保障、基本醫療衛生制度更加健全，農村社會管理體系進一步完善；資源節約型、環境友好型農業生產體系基本形成，農村人居和生態環境明顯改善，可持續發展能力不斷增強。
二、農村土地制度改革的背景變化
黨的十七屆三中全會提出了農村經濟發展改革的目標，但與1978年的家庭聯產承包責任制相比較，中國農村土地改革的背景已經發生了重大的變化，主要表現在兩個方面：一是指導思想的變化；二是社會經濟發展形勢的變化。
（一）貫徹落實科學發展觀，構建和諧社會
深入貫徹落實科學發展觀，要求我們積極構建社會主義和諧社會。社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性。科學發展和社會和諧是內在統一的。構建社會主義和諧社會是在發展的基礎上正確處理各種社會矛盾的歷史過程和社會結果，通過發展增加社會物質財富，不斷改善人民生活，又要通過發展保障社會公平正義，不斷促進社會和諧。在科學發展觀的指導下，要求我們解決當前迫在眉睫的城鄉二元結構問題，限制城市政府侵佔農民、農村的利益，以工業「反哺」農業，使農民、農村、農業享有工業化、城市化的成果，以實現工業化、城市化與農地制度的雙向互動與協調發展，構建城鄉和諧社會。
（二）社會經濟發展形勢
當前，中國改革已經進入攻堅階段，現階段的社會經濟發展出現了許多新的特徵：經濟實力顯著增強，同時生產力水平總體上還不高，自主創新能力還不強，長期形成的結構性矛盾和粗放型增長方式尚未根本改變；社會主義市場經濟體制初步建立，同時影響發展的體制機制障礙依然存在，改革攻堅面臨深層次矛盾和問題；人民生活總體上達到小康水平，同時收入分配差距拉大趨勢還未根本扭轉，城鄉貧困人口和低收入人口還有相當數量，統籌兼顧各方面利益難度加大；協調發展取得顯著成績，同時農業基礎薄弱、農村發展滯後的局面尚未改變，縮小城鄉、區域發展差距和促進經濟社會協調發展任務艱巨；社會主義民主政治不斷發展、依法治國基本方略扎實貫徹，同時民主法制建設與擴大人民民主和經濟社會發展的要求還不完全適應，政治體制改革需要繼續深化；社會主義文化更加繁榮，同時人民精神文化需求日趨旺盛，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強，對發展社會主義先進文化提出了更高要求；社會活力顯著增強，同時社會結構、社會組織形式、社會利益格局發生深刻變化，社會建設和管理面臨諸多新課題；對外開放日益擴大，同時面臨的國際競爭日趨激烈，發達國家在經濟、科技上占優勢的壓力長期存在，可以預見和難以預見的風險增多，統籌國內發展和對外開放要求更高。
在新的發展形勢下，對實現工業化、城市化與農地制度的協調發展也提出了更高的要求，更注重公平的因素。在公平方面，應該給予農民和城市居民同等國民待遇。在效率方面，深化有中國特色的社會主義市場經濟體制的建設，進一步打破勞動力、土地要素流動的限制，實現城鄉的一體化。
上述指導思想和現實經濟發展背景的變化，使得農村土地制度的改革成為當前社會經濟發展的迫切要求，黨的十七屆三中全會的召開及通過的決議為展開農村土地制度的改革奠定了良好的基礎。
三、通過「五個統一」推進農村土地制度改革
基於上述城鄉矛盾的解析和農村土地改革背景的變化，貫徹落實科學發展觀和黨的十七屆三中全會精神，以構建城鄉社會經濟發展一體化為目標，那麼，推進農村土地制度變遷的改革的著力點，應放在「五個統一」上，即統一城鄉土地使用權權能；統一城鄉土地市場；統一城鄉土地規劃；統一城鄉土地管理；統一城鄉社會保障體系。
（一）統一城鄉土地使用權權能，實現城鄉土地二元產權微觀結構對接
農村土地產權制度改革，一是借鑒海外的經驗，二是借鑒國內其他產權建設的經驗。在現行產權制度下，通過制度創新，設定農村土地使用權，並逐步使其與城市土地使用權權能一致起來，實現城鄉土地產權在微觀上的對接。
1.要認真研究在社會主義市場經濟條件下農民集體土地所有權的實現形式
探索農民作為集體的成員如何實現其土地權益，借鑒城市土地產權各權項分割、組合的兩權分離經驗，按照一致原則，明確集體和農戶在土地產權上的關系及各自擁有的權益。
2.要研究從法律上確認土地承包經營權的物權地位
其原因是，如果未來的物權法將土地承包經營權確定為物權，根據物權法定原則，權利的內容、效力與公示方法等都應當由法律確定，明確為物權之後，土地承包經營權的期限由法律規定，從而使農民的土地權利具有較高的穩定性，有利於保護農民對土地的長期投資與改良，促進農業經濟的持續發展；將土地承包經營權確定為物權，實際上確立了農民對土地的直接利益主體的法律地位，使農民行使權利參加集體土地的管理有了強有力的法律保障，從而限制一些鄉村幹部擅自非法轉讓土地，防止農村集體經濟組織所有的耕地資源的流失；將土地承包經營權確定為物權之後，權利人可以在法律規定的范圍內，對所承包的土地行使充分的佔有、使用、收益以及依法處分的權利，對承包權進行轉包、出租、互換、轉讓、分割等各種形式的處分，從而促進農村土地的流轉，提高農地的經營效率。
3.改革現行集體建設用地使用制度，從法律上確立集體建設用地進入市場依法交易的制度
城市國有土地使用權可以轉讓、出租、抵押、入股等，集體建設用地使用權只能以破產和兼並方式進行轉移，不得出讓、轉讓、出租。只有在抵押方面，原國家土地管理局於1997年規定集體建設用地使用權可以設定抵押。市場配置資源是土地配置的基本取向，集體非農建設用地已經大量進入市場，並對經濟發展發揮著巨大作用，在這種情況下，再用法律上的不允許和現實中的不承認等方式無助於問題的解決。我們只有順應經濟發展的要求，允許集體非農建設用地進入市場，但是，進入市場要設定準入條件。
4.要研究加快農村社會發展相關制度的配套改革，促進農村土地承包經營權流轉
尤其要重視研究在社會主義市場經濟條件下，如何加快農村勞動力向非農產業和城市轉移。同時還要研究制定農村社會保障制度建設的政策，加快農村社會保障制度的建設進程，改變土地為農民唯一生存保障的狀況，使農村土地產權能夠進入市場。
（二）統一城鄉土地市場，實現城鄉土地資源的有效配置
清晰的產權是有效率市場的基礎，而產權的清晰則是在市場交易過程中逐步進行的。統一城鄉土地市場，並通過市場進一步深化農地產權制度的改革，逐步提高農地產權制度變遷的效率和產權的清晰，使市場在城市土地資源的配置中，逐步發揮基礎性作用，進而不斷提高城鄉土地的配置效率。具體而言包括3個方面的內容：
（1）以土地使用權能一致性為基礎，構建城鄉統一的土地市場。在現行產權制度下，通過制度創新實現農村土地市場權能與城市土地市場權能的對接，奠定形成城鄉統一土地市場的產權基礎，逐步建立和完善城鄉統一土地市場，通過土地制度創新和市場配置效率的提高，來逐步實現土地產權的清晰和合理化。這樣做的好處在於：一是維持現行產權制度不變，通過城鄉土地市場權能的一致性構建城鄉統一的土地市場，改變現行二元市場結構，通過市場資源配置效率的改進來逐步實現產權結構的優化；二是我國已經進入城市化快速發展階段，快速城市化是當前我國經濟發展的核心動力之一。在現行產權制度下，通過市場效率的提高實現產權結構的「帕累托」改進，有利於農民在共享工業化、城市化成果的基礎上控制城市化成本，進一步發揮城市化推動經濟發展的核心動力作用，穩定我國經濟發展的進程；三是在現行產權制度下，通過市場行為來推進產權結構的改進，有利於在提高土地資源市場配置效率的同時，提高土地集約利用程度；四是打破政府對土地一級市場的壟斷。無論農村土地還是城市土地的使用者在符合土地利用規劃和計劃的情況下，可以將土地的使用權、收益權自由轉讓，農民可以作為平等的市場交易主體直接參與農地轉用的市場交易之中，實現其作為土地部分產權所有者的權益；五是有利於提高農民保護耕地的自覺性和增加土地投入、擴大再生產的積極性，從而避免短期行為。
（2）加強農地流轉管理，提高市場交易效率。政府的作用是消除市場失靈，政府在農地轉用市場交易中的作用不是壟斷交易和制定價格，而是實現土地所有者權益，消除土地利用的外部性，規范土地交易行為，穩定土地市場。政府的管理措施有：編制科學合理的土地利用規劃，增強規劃的權威性、穩定性，禁止受保護農村土地的非法轉用，對農地轉用實施嚴格的用途管制，特別是借鑒日本、韓國等土地資源緊張的國家的經驗，編制全國性的國土資源利用規劃，避免由於底數不清和簡單實行一定層次的行政轄區內「占補平衡」的制度所造成的土地利用管理制度的盲目和低效；制定土地交易、使用的稅費政策，實現土地所有者權益，並用以調節土地市場；制定公開、公平的土地交易制度，制止土地投機；無論何種性質的城市用地佔用農業土地，均應對農民按照市場價格補償，提高城市用地取得成本；除了公共利益用地外，土地產權交易均應採用市場競爭機制。
（3）嚴格限制征地范圍，界定「公共利益」的內涵。判別公共利益的唯一標準是：其結果必須使一個國家或一個地區的全體或大部分成員受惠，從而促進社會公共福利的改善。判別一塊土地是否為公共利益用地，不應以用地單位是否為經營性單位為依據，而應以用地行為是否提供公共服務為標准。如隨著市場經濟的改革，有些公益性用地所建設的項目確實用來經營，如水廠、高速公路等，但它們的經營屬性並不能否定它們的公益屬性。公益用地區別於商業用地的特點是，它是必需的，其位置和大小是不能隨意變動的，因此為了公共利益的征地是強制性的。由於公共利益的概念在實踐中難以把握，建議採取定義法和列舉法、排除法相結合的方式對其進行清晰界定。
（三）統一城鄉土地規劃，把土地規劃、用途管制與產權管理有機地結合起來
要推進工業化、城市化與農地制度的協調與發展，首先要構建城鄉一體化的規劃體系，同時借鑒國內外規劃經驗，將規劃具體化，落實到每一具體地塊，將用途管制落實到具體產權上。為此，一是要構建完善的城鄉土地規劃體系；二是形成城鄉統一的規劃法律體系；三是要形成城鄉統一的規劃管理制度。
在進行土地規劃時，無論是宏觀層次的規劃如國土規劃，還是以城鄉土地開發建設為主要內容的土地利用規劃和城市規劃，均應覆蓋規劃地域全部城市與鄉村，作為一個完整的空間地域，統一進行城鄉各項生產、生活功能的空間布局，統籌考慮土地利用方式等。其次，建立城鄉統一的建設用地規劃標准。要改變目前城市與鄉村用地分類各成體系，城鄉建設用地標准不一的狀況，建立城鄉統一的規劃用地分類和建設用地標准，這是實現城鄉用地一體規劃的技術基礎。再次，建立統一的土地規劃編制體系。統一的土地規劃體系，就是要建立起國土—區域—城市3個在空間層次上下有機銜接的規劃關系。在規劃內容上三者應當各自有所側重。
建立起統一管理城鄉土地保護與開發的行政管理與監督體系，這是在理清不同層次土地規劃相關部門之間關系的基礎上，將區域、土地、規劃等部門的土地規劃管理建立在一個統一的土地規劃體系指導之下展開，分別就區域協調發展、土地保護與管理、土地開發建設等方面以城鄉土地為一個對象進行，打破城市與鄉村土地規劃與管理自成體系的狀況。管理體制變革需要根據不同層次分別對待。相關的土地規劃管理可分可合，重點是建立總體規劃及其實施管理的權威性。統一的綜合性總體規劃應當成為具體土地開發利用共同遵循的行動綱領。規劃的編制應當由一個部門負責，其他各部門從各自職能和專業要求出發，協力配合作好規劃，並以同一規劃為依據進行專項管理工作。
（四）統一城鄉土地管理，確立農地微觀管理主體
在現行農地產權制度下，借鑒城市土地管理制度，以土地使用權能一致性為基礎，建立統一的城鄉土地市場，需要切實有效地提高農地管理與之相適應，一方面與農地制度改革相結合，賦予農民足夠的土地使用權能，另一方面從提高管理的有效性出發，要求農地的微觀管理需要相應的實體化組織和機構承擔相應的管理責任，使宏觀管理的權責能夠落實到具體的組織或個人。
1.進一步完善農地管理的行政層次體系，進一步整合土地資源管理權
隨著對土地資源管理認識的不斷深化，中國土地資源管理機構也不斷進行調整，從地政局到土地利用總局到土地管理局到國家土地管理局再到國土資源部，管理模式也從無到有，從垂直管理到分散管理，再到垂直、綜合管理，特別是2003年以後，國土資源部的進一步調整和改革垂直管理體制。目的是維護和增強市場經濟條件下的中央政府權威，保持政令統一、暢通，確保全國的繁榮穩定，以維護國家的整體利益。當前的垂直管理體制為規范穩定的中央與地方關系，明確地方政府自主權，推動地方政府職能轉變和機構改革，對負有社會宏觀調控、綜合協調和市場執法監督職責的部門實施改革。垂直管理會大大促進這些宏觀調控、市場監督執法部門的職能，規范地方社會經濟管理。垂直管理在許可權內容上較為徹底，有利於垂直部門面對地方利益觀念趨強的地方政府時忠誠履行職責，秉公執法，但是應該進一步看到的是，需要進一步整合土地資源管理部門，按大部制的思路形成一個統一的管理部門，統籌管理城鄉土地。
2.落實農地管理的權責，實現利用規劃與用途管制相統一
在調整宏觀管理部門的基礎上，進一步規范地方管理模式，調整地方土地管理機構，減少委託代理環節，提高農地管理效率。特別注意加強農村土地的基層管理，使對農村土地的管理具體到地塊的管理，其內容包括土地權屬的變更情況、四至、用途等。整個土地管理體系實行分區責任制，對全國進行分區管理，或者按照用途性質分類管理，權責落實到具體個人。
3.構建完善的農地管理績效評價體系及獎懲機制
首先從農地管理的系統性和綜合性出發，建立農地管理的績效評價體系，可以考慮引入農地管理質量控制圖等，從宏觀層面進行評估。在此基礎上，針對不同的農地管理制度構建對應的質量控制系統，包括耕地保護質量控制、農地流轉質量控制、土地徵用質量控制、規劃管制質量控制等。
（五）統一城鄉社會保障體系，維護農民的利益
在逐步建立和完善農民工失業保險、最低生活保障、醫療保障和農村養老保險制度的基礎上，將核心逐步轉到農民城市化後的可持續發展問題上。具體而言，提出4條建議。
1.建立健全失地農民社會養老保險制度
建立失地農民的社會養老保險要分清對象，對於已經就業的失地農民，歸入城鎮職工養老保險制度；對尚未就業的失地農民應建立有別於城鎮的統賬結合的養老保險模式。養老保險的重點對象是：勞動年齡段內和已達到養老年齡線以上（男60周歲以上，女50周歲以上）的失地農民。養老保險金的繳納方式是：政府出資部分和風險准備金由當地國土資源部門在撥付征地費用的過程中統一辦理，一次性足額轉入當地財政部門開設的社會保障基金專用賬戶中，抄送到勞動保障、民政等部門；村集體經濟組織和個人出資部分，可以由征地單位根據失地農民名單，將需要支付的各項保障費用直接從土地補償費、安置補助費中劃撥出來，一次性轉入勞動保障部門。
2.建立適當水平的最低生活保障制度
最低生活保障是國民應該享有的基本權利，必須重視建立失地農民最低生活保障。各地要根據經濟發展水平和地方財政能力，積極探索建立農村最低生活保障制度。一要合理界定失地農民基本生活保障對象。失地農民基本生活保障對象不是全部失地農民，而是失地農民中基本生活無保障人員。二要科學確定最低生活保障線標准。要從維持基本生活的物質需要、當地人均國民生產總值和人均純收入、地方財政和鄉鎮集體的承受能力等多方面來考慮，在此基礎上確定一個較為科學的標准。最低生活標准在不同地區之間可以存在差異。三要確立多渠道資金籌集機制。中國失地農民最低生活保障資金仍然堅持由地方政府、鄉鎮和村民委員會集體經濟組織及失地農民共同負擔，各級政府要及時調整財政支出結構，增加對低保資金的投入，執行「年度預算、定期撥付、年終決算、結余流轉」的運行機制，同時還必須輔之以社會化幫扶的渠道募集資金。
3.建立健全多元化的醫療保障制度
建立健全農民醫療保障制度，現在最迫切的任務是盡快建立大病保險制度。但中國絕大多數農村經濟發展水平還不高，還不具備把所有農民的醫療保障都納入社會醫療保險制度的條件，各地應當堅持因地制宜的原則，從各地經濟發展水平和地方財政能力出發，建立多形式、多層次的醫療保障制度。一要為農民建立相應的社會醫療救助制度。二要致力於建立新型合作醫療保障制度。三要探索失地農民醫療保障工作機制。四是建立失地農民失業保險制度，這也是建立健全失地農民社會保障制度的重要內容。
4.著力完善失地農民再就業機制，為失地農民轉化為現代工人提供保障
首先，多渠道為失地農民提供再就業崗位。其次，要通過培訓提高失地農民的職業技能水平。最後，要努力為失地農民自主創業搭建平台。
5. 怎樣建立城鄉一體化的地籍管理信息系統
一、前言
2001
年，國土資源部對全國土地分類體系作了較大調整。根據國土資源部要求，全國城鄉土地將採用統一的新分類體系，由國土資源部門對全國城鄉土地實行統一管理。然而從我國現行的地籍管理制度看，存在著城鎮土地與農村土地分開管理的現象，城鎮建立土地登記制度，微觀上以
1 : 5 00
地籍圖為支撐通過地籍調查、登記進行管理，宏觀方面通過城鎮宗地台帳匯總統計進行管理；農村土地則主要以 1 :
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萬土地利用現狀圖為支撐，通過一年一度的變更調查進行更新管理。依託於這一管理制度，在多年的地籍管理信息系統建設中，形成了城鎮地籍管理信息系統與農村地籍信息系統（土地利用現狀管理＋集體土地所有權登記），兩套系統既有聯系又相分離，造成城鄉結合部土地無法接邊套合，出現重疊或是開天窗現象，大部分地方出現
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萬土地利用現狀圖變更跟不上城市的建設蔓延情況，而且新的土地分類實施後，嚴格地說，每年都需要將城鎮、農村兩套管理信息系統的年末變更數據作人工套合處理後才能得到每年的土地利用現狀變更數據，不能充分體現信息化帶來的高效率。
從現有地籍管理信息系統軟體看，絕大多數為單一管理軟體，即農村地籍與城鎮地籍管理相分離，系統獨立、數據獨立，而農村與城鎮地籍管理是由國土資源管理部門統一管理的，在許多地方特別是城鄉結合部其土地的城、鄉分界線很不明顯。隨著城鄉一體化進程的加快，這些給土地管理中的土地登記、統計、匯總、綜合分析帶來諸多不便，同時不利於土地利用規劃、建設用地管理、礦產資源管理和地籍數據等基礎資料庫的更新。按現行城鎮地籍管理與農村土地利用現狀管理模式，在對權屬管理、土地統計、分析等方面有許多相同或相似的地方，只是城鎮地籍管理更注重於對權屬的管理，而在城鎮土地利用現狀管理、土地統計等方面，按現行的農村土地利用現狀管理方式更為合理，更能反映城市土地利用情況。筆者在多年的信息化實踐中深切體會到，在新的土地分類體系實施後，有必要建立一套城鄉一體化的地籍管理信息系統。統一農村與城鎮地籍管理信息系統軟體、數據結構、組織和管理方式，以保證為土地用途管制提供必要的數據基礎。
二、城鄉一體化地籍管理信息系統建立的基本思想和可行性
（一） 基本思想
首先對本文所述的城鄉一體化地籍管理信息系統的概念作一個界定，這里是從使用者應用的層面提出這個概念的，即能幫助地籍管理工作者在一套系統中、同一操作界面下以相同的手法實現城鄉地籍的統一管理，按土地利用管理和產權、產籍管理的業務要求，實現農村土地和城鎮土地的「無縫」一體化管理。
（二）
可行性城鄉一體化地籍
管理信息系統實現的可能性需要考慮，在我國城鎮現行土地登記的基本單元是宗地，而農村集體土地登記的基本單位是村民自治小組。
6. 如何推進城鄉一體化建設
構建新型農業經營體系，建立健全城鄉一體化產業格局
城鄉發展一體化，首先要推進產業布局一體化，創新農業經營體制，提升農業對城鄉發展一體化的支撐能力，促進城鄉各個產業互動發展，實現農業現代化和新型工業化、信息化、城鎮化同步發展。
改革開放後我國確立了統分結合、雙層經營的農業基本經營體制，農業生產成就舉世矚目。進入新世紀，強農惠農富農政策連續出台，我國糧食產量實現了「十連增」，農民收入增長實現了「十連快」。
但是我們也要看到，隨著農業不斷發展，農村人多地少矛盾加劇，農業發展方式粗放、農業比較效益偏低、農村勞動力大量流動、村莊空心化、人口老齡化、基礎設施不完善等問題凸顯。特別是生產經營組織化程度不高，一家一戶經營難以採用先進科學技術、難以吸納現代生產要素，影響了農業生產效益和種地農民收入。因此，推進農業經營方式創新，構建新型農業經營體系勢在必行。
十八屆三中全會提出，堅持家庭經營在農業發展中的基礎地位，尊重和保障農戶生產經營的主體地位，同時強調培育壯大新型農業生產經營組織，實現家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，充分激發農業生產潛能，並對農業生產經營體制創新提出了新的改革思路。
在農村土地經營管理上，要求堅持土地產權集體所有，發展壯大集體經濟。要求堅持穩定土地承包關系並保持長久不變，依法維護農民土地承包經營權，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。要求堅持按照依法自願有償原則，有序流轉土地承包經營權，允許農民以承包地經營權入股發展農業產業化經營，強調承包經營權流轉市場化，鼓勵承包土地在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式的規模經營。這些決策，明確了土地產權、承包權和使用權分離的界限，澄清了人們對土地權益的模糊認識，有利於克服土地產權虛化的弊端，有利於保障農民土地承包經營的權利，有利於提高土地適度規模經營的效益。
在農業經營方式上，一是鼓勵發展合作經濟，扶持規模化、專業化、現代化經營。在加大政策扶持力度的同時，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這就為新型合作經濟組織發展提供了更為有利的政策環境。農民合作社作為農村集體經濟的新型實體，可以抓住機遇、培育經營活力、增強發展能力、壯大經濟實力。二是鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。這表明支持工商資本進入現代農業，但同時要求工商資本與農戶建立緊密的利益聯結機制，積極創建現代農業示範基地，大力培育農產品(000061,股吧)品牌，促進農業產業集群發展，努力提高現代農業的規模化、專業化、標准化、集約化經營水平。
賦予農民更多財產權利，建立健全城鄉一體化利益格局
城鄉發展一體化，核心是城鄉主體權利，構建全體居民共享發展成果的體制機制，形成造福百姓、富裕農民的利益格局。重點是拓展農民增收渠道，增加農民收入來源，盡快扭轉城鄉居民收入差距越拉越大的局面。
改革開放後，隨著家庭承包經營制度的推行、農產品流通體制的改革、鄉鎮企業和個體私營經濟的發展、農村勞動力大規模跨地區跨行業的轉移就業，城鄉二元體制逐步被打破。新世紀以來，取消農業稅、實行農業補貼政策、推進新農村建設，使工農城鄉逐步走向協調發展。
但是，由於多方面因素的影響，農民進城就業空間狹窄，收入難以穩定；農業生產資源束縛趨緊，自然災害和市場風險頻發，增收難度加大；農民的轉移性收入增長緩慢，財產性收入增長乏力，一直是農民增收的薄弱環節。總體上看，農民人均純收入增長幅度近年來高於城市居民，但從絕對數看，農村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分進城農民的身份尚未得到確認，不能充分享受城市的住房、醫療、子女教育等公共服務。
如何讓廣大農民分享現代化發展成果？十八屆三中全會不僅強調健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制，讓農民增加種地收入，而且強調賦予農民更多財產性權利，明確提出「兩個保障」：一是保障農民集體經濟組織成員權利。要求積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份佔有、收益、有償退出及繼承的權利，分享集體資源和經營性資產的收益。二是保障農民宅基地用益物權。要求通過試點，改革完善宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保和轉讓。同時，明確提出允許進城農民自願有償退出承包地和宅基地，增加農民的財產性收入。還提出深化農村產權制度改革，建立農村產權流轉交易市場，開展農村集體建設用地使用權、土地承包經營權、集體資產產權、林權、股權等各種產權公開、公正流轉交易，促進農業農村資源資本化，讓農民增加財產性收入。這些規定不僅從體制機制上提出了增加農民財產性收入的途徑，而且從工作部署上提出了有操作性的具體措施，拓寬了農民增加收入的渠道，有助於農民和城市居民一樣共享發展成果。
推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，建立健全城鄉一體化基礎設施和公共服務體系
城鄉發展一體化，重點是城鄉基礎設施和公共服務一體化。在二元體制下，城市發展具有明顯的比較優勢。十六大以來，隨著統籌城鄉發展、推進新農村建設，農村基礎設施和公共服務建設不斷加強，全民義務教育制度基本落實，新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險實現制度全覆蓋，城鄉統一的社會保障體系初步建立。但由於歷史欠賬較多，農村基礎設施建設總體滯後，城鄉公共服務不均等，農村發展資源短缺、動力不足。這已成為制約城鄉統籌發展和農村可持續發展的瓶頸。
十八屆三中全會強調建立健全統籌城鄉基礎設施和公共服務建設的體制機制，引導更多的現代生產要素流向農村，促進公共資源配置向農村傾斜，統籌城鄉基礎設施建設，推進城鄉基本公共服務均等化。一方面要求維護農民生產要素權利，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用於農業農村。另一方面鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。
按照十八屆三中全會要求，要加快建立土地、資金和人才資源城鄉平等交換機制和補償機制。在土地方面，切實建立和完善城鄉統一的建設用地市場，進一步改革征地制度，調整土地出讓收益分配關系，提高對農民的征地補償標准和用於農業基礎設施建設的投入比重，保護農民土地權益。在資金方面，既要加大財政投入和政策性金融投入力度，又要發展新型農村金融組織，創新金融產品，同時要引導企業和社會投入農村基礎設施和公共事業建設。在勞動力流動方面，要加快形成城鄉統一的勞動力市場，推進城鄉勞動力同工同酬同保障，逐步實現同城同待遇。此外，要建立以城帶鄉聯動機制，推動城市優質資源向農村延伸，構建統籌城鄉的基礎設施建設體系。加快農村社會事業發展，健全農村基本公共服務制度框架，逐步提高農村基本公共服務的標准和保障水平，形成城鄉基本公共服務一體化。
完善城鎮化健康發展體制機制，建立健全城鄉一體化建設和管理體系
城鄉發展一體化，關鍵是城鄉建設和管理一體化。十八屆三中全會提出要走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展，產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進；優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。
改革開放35年來，我國城鎮化步伐不斷加快，城鎮化率已經超過53%，但城鎮化水平與世界發達國家相比還有一定差距，城鎮化發展中存在一些誤區和隱患。如有的地方土地城市化快於人口城市化；有的地方不考慮資源環境承載能力，搞城市化「大躍進」；有的地方農民「被城市化」，沒有真正享受城市居民的權利。我們既要看到城鎮化的巨大潛力和美好前景，積極穩妥推進新型城鎮化，正視和化解「城市病」，又要從國情出發，看到我國農村大量人口要進城，但不可能都進城，更不可能都進大城市，必須在城鎮化過程中同步推進新農村建設。
黨的十八屆三中全會提出，推進城市建設管理創新，要求建立透明的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓展城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施建設和運營；並要求完善設市標准，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市，對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。這個重大決策提出了城市建設投融資體制改革的新思路，也提出了城鎮管理體制改革的新路徑，打破了制約城鎮化建設的投資瓶頸，破解了城鎮行政管理體制改革的難題。
全會還決定推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。要求創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。同時要求推進城鎮基本公共服務實現常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，把在農村參加的養老保險（放心保）和醫療保險規范接入城鎮社保體系。這個重要決策提出了戶籍制度改革和實現公共服務均等化的具體路徑，破解了農民進城遇到的兩個最大難題，既提出了很高的改革目標，也體現出改革思路的科學性、可行性。
一個擁有13億人口的大國實現城鄉一體化，是人類社會發展史上的偉大壯舉，也是長期艱巨的歷史任務。認真貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，將有助於我們加快推進城鄉發展一體化，促進全面小康社會建設和社會主義現代化。
7. 如何理解「建立城鄉統一的建設用地市
「建立城鄉統一的建設用地市場」就包含賦予集體建設用地更多的，或者說是與國有建設用地同等的權利的意思，讓它可以平等入市。更直接地說，就是要最終達到國 務 院發 展 研究中心「383改革方案」說到的那樣，要建立兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度。
8. 城鄉一體化對解決土地問題的重要意義以及具體是如何實現的
讓農村土地利用更有效合理！放緩城市土地需求！通過各種方式讓農村城市人口相互流動！比如誘使農民放棄土地！通過各種損害環境的方法引進企業到農村！