雲南省農村住房保障制度模式

『壹』 住房保障體系的住房分類

住房公積金制度及其發展
住房公積金制度最初是經濟發達國家解決低收入家庭住房問題的一種成熟經驗，並一度在實踐中作為政策性住房金融發揮了巨大作用。其本質是一種國家支持的社會自助形式，通過金融互助，以繳存公積金的方式，增強繳存資金職工的購房支付能力。
我國住房公積金制度是政府為解決職工家庭住房問題的政策性融資渠道。住房公積金由國家機關、事業單位、各類企業、社會團體和民辦非企業單位及其在職職工各按工資的一定比例逐月繳存，歸職工個人所有。住房公積金專戶存儲，專項用於職工購買、建造、大修自住住房，並可以向職工個人提供住房貸款，具有義務性、互助性和保障性等特點。住房公積金按規定可以享受列入企業成本、免交個人所得稅等稅收政策，存貸款利率實行低進低出原則，充分體現政策優惠。
1994年住房公積金制度在我國城鎮全面推行，1999年我國頒布《住房公積金管理條例》，並於2002年重新發布，使住房公積金制度逐步納入法制化和規范化軌道。目前已基本建立起由住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的管理體制。
截至2003年底，我國建立住房公積金職工人數達6045萬人，累計歸集公積金5563億元，職工因購建住房和退休等支取1743億元，累計發放個人住房貸款2343億元，支持327萬戶職工家庭購建住房，為改善居民家庭住房條件發揮了重要作用（數據來源：《中國的社會保障狀況和政策白皮書·住房保障》）。相關統計數據顯示：至2004年底，全國住房公積金覆蓋率達58%，我國建立住房公積金職工人數達6138萬人，累計歸集公積金7400億元，累計發放個人住房貸款3404億元，共支持434萬戶職工家庭購建了住房。
住房公積金屬於政策性住房金融，是我國住房保障體系的重要組成部分，其特點是直接以金融手段支持廣大城鎮職工在市場上解決住房問題。從實踐經驗來看，公積金制度在支持解決低收入家庭住房方面發揮著巨大作用。住房公積金制度的實施，不僅本身滿足和改善了部分低收入家庭住房條件，同時，住房公積金的增值收益也成為了廉租住房建設資金的主要來源，有力地支持了廉租住房的建設。但是，我國住房公積金是在城鎮住房制度改革後建立起來的，還需要在實踐探索中逐步完善相關制度，以確保其充分發揮政策性住房金融的應有作用。
住房公積金安全性、利用率制度局限
住房公積金制度雖然為住房保障制度的建設、城鎮住房制度改革、促進住房消費和改善職工居住條件等方面做出了傑出貢獻。但隨著住房公積金制度的不斷深化和發展，住房公積金管理中也暴露出諸多弊端，或管理體制自身不足、或管理制度缺乏統一性、或監管體系存在多頭性等普遍性問題，在很大程度上阻礙了住房公積金制度的健康、快速發展。
公積金安全性主要體現在內部控制和外部監管尚存在問題，近年來不斷出現公積金被挪用和被貪污的腐敗問題即為明證。另外，公積金的投資安全也是不可忽視的問題。
住房公積金是由各方組成的管理委員會共同決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的資金。根據公積金管理條例的規定，公積金管理中心是代理繳存人行使管理職責。盡管管理組織和監管機制相對比較健全，但在實際執行中仍然存在監管不力的問題。有些管理委員會流於形式，重大事情不能充分起到決策作用，依靠管理中心負責人進行巨額資金運作，不僅責任大，風險也大。同時，住房公積金管理中心每年向財政部門報告資金使用情況，實際上只是靜態監管，很難充分起到監管作用。而銀行託管也是按管理中心要求調撥資金，缺失真正的管理職能。因此，同級監管權不能有效行使是導致監管乏力的主要原因。另外，因金融市場風險較大，即使按規定購買國債，也因託管機構的經營效益、購買國債的品種風險等，導致公積金增值收益不能按預期收回，也導致部分公積金本金面臨著巨大風險的可能。
住房公積金使用率反映了一個城市房地產業的發達程度，近年來我國住房公積金使用率一直徘徊在50%左右，地區間也表現出明顯差距。
分析表明，影響公積金充分發揮其政策性住房金融作用的因素主要有以下幾個方面：首先，消費意識相對落後，不習慣提前消費，造成公積金只存不用。其次，管理中心市場競爭意識不強，市場宣傳推廣力度乏弱，公積金服務水平效率不高，貸款手續復雜，發放貸款時間較長，開發企業更願意與商業銀行合作，擠佔了公積金貸款的市場份額。第三，住房公積金與商業銀行的貸款利率差距較小，又受額度限制，在政策性住房金融上體現的優勢不明顯。第四，住房公積金的流通限制，造成部分地區公積金供不應求，需要嚴格控制貸款額度，而有些地區卻大量閑置，使用效率不高，增值空間受到很大影響。第五，申請公積金貸款，部分地區有額外附加條件，不如商業貸款條件寬松。第六，公積金使用用途主要用於購買住房，實際應用於自建和維修項目的很少。而且只能用於購買不能用於租賃，導致買不起房子的家庭長時間享用不到住房公積金，同時，相對的低存低貸，實質上是使低收入家庭承受了利息損失。
住房公積金制度優化探討
通過以上對於住房公積金的辨析，不難看出，制度創新與加強監管是優化、完善公積金制度的重要方面，相對應的可以從以下幾點來探討制度優化：
第一，加強監管，保證安全。強化管委會的實際權力和責任，管委會名單要向社會公布並接受監督、資金流向要經管委會同意，財務情況要及時向管委會和財政部門匯報。同時，如果公積金出現問題，管委會成員要承擔連帶責任。
第二，加強信息互通，統一聯網監管，由主管部門和人民銀行實行動態監管。建立同級財政與上級主管部門的聯網動態監管體制，隨時把握歸集、使用和其他流向情況。區域間統籌運用資金，改變目前分割現狀，讓公積金流通起來，用足用好公積金，提高使用效率。
第三，擴大使用方向。除用於房屋購買、自建和維修外，還應加大對中低收入家庭的支持力度，包括按月按年支取支付房屋租金等。
第四，降低利率。公積金貸款是政策性金融，帶有保障性質，不應隨商業貸款利率經常調整。降低公積金貸款利率或實行差別利率，對於購買自住、小戶型、總價較低住房的低收入家庭，提供更加優惠的貸款利率。同時，創新、豐富貸款品種，使其充分發揮政策性、保障性金融的作用。
第五，簡化貸款手續，提高服務水平。提高住房公積金運營效率和服務水平，加強宣傳，主動與開發企業合作，用足用好住房公積金。
第六，及時合理調整貸款額度。各地應根據社會經濟發展、人民生活水平提高和房地產市場的發展變化情況，及時合理地調整貸款高限，使公積金貸款能夠滿足低收入家庭的購房需要。 經濟適用住房制度及其發展
中國確定發展經濟適用住房始於1998年。經濟適用住房是我國住房保障體系的重要組成部分，建設部2004年發布的《經濟適用住房管理辦法》中規定，經濟適用住房指的是「政府提供政策優惠，限定建設標准、供應對象和銷售價格，具有保障性質的政策性商品住房」。由此可見，經濟適用住房具有兩個最主要的特點：一是經濟適用住房作為政策性住房的保障性，這是與市場化商品房的主要區別；二是政府在經濟適用住房的建設上提供優惠政策措施，如減免有關稅費、免交土地出讓金等，相對應的在建設標准、供應對象和銷售價格上也對其有所限制。
出台經濟適用住房政策並給予各方面的優惠政策措施，是政府保障中低收入家庭的居住權的政策體現。城市中低收入家庭由於收入水平低，完全依靠市場化的手段很難解決住房問題，從而導致城市中的貧民區現象，並影響整個城市的穩定和發展。經濟適用住房制度為廣大中低收入家庭實現「居者有其屋」做出了不可磨滅的貢獻。統計數據表明，從1997年至2004年，我國經濟適用房的投資額累計達到了3852.85億元，其占同期房地產開發投資額的11.1%。1999年至2003年5年間，我國經濟適用房的竣工套數達26.8萬套，占同期住宅竣工套數的22.1%。1999年至2004年，全國經濟適用房銷售面積達2.18億平方米，占同期住宅銷售面積的15.9%。
經濟適用住房制度利弊淺析
經濟適用住房在住房改革風雨歷程中走過了十餘春秋，政策的初衷是為了幫助中低收入家庭解決住房問題。國家為了支持經濟適用住房的建設，對經濟適用住房項目規定免收土地出讓金，減免多項稅費，同時地方政府也在政策措施制定方面予以扶持。經濟適用住房在很大層面上有效地解決了中低收入階層的住房問題，其貢獻也是巨大的。
誠然，經濟適用住房制度作為保障性住房制度的重要方面，在解決城市中低收入家庭住房問題上起到了較大的作用，但在運作過程中也出現了一些令人關注的問題，而且這些問題引起了職能部門、學者以及社會各界的強烈關注，甚至關於經濟適用住房取消還是保留的爭議，一度成為社會爭論的焦點，對經濟適用住房的發展前景莫衷一是。從實際操作來看，經濟適用住房的問題主要有：
戶型面積偏大和高檔化趨勢，導致房屋總價偏高從而使真正的中低收入階層消費受限。銷售過程管理不嚴，導致部分不具備購買資格的群體購買了經濟適用住房，使補貼中低收入階層的政策目的大打折扣，較高比例的經濟適用住房被用作投資和出租，不僅使政府的補貼與公眾資源流向了非目標對象，也給權力尋租提供了機會。投資逐年下降使經濟適用住房的供給稀缺，造成一定的市場紊亂。開發商、監理部門和買房者存在信息不對稱，開發商為了壓縮建設成本追求利潤，通常以提高容積率為手段，房屋質量得不到有效的保證；另外，與完全意義上的商品房相比，經濟適用住房價格構成及價格形成機制有很大的差異，具有其特殊性，在確定經濟適用住房價格時，除了要考慮成本因素外，還應兼顧中低收入家庭的支付能力。
健全和完善經濟適用住房制度建議
從以往的制度實施及市場現狀來看，可以從以下方面完善和優化經濟適用住房制度：
第一，嚴格控制經濟適用住房的保障范圍，確保經濟適用住房的專屬性，建議僅對拆遷戶和危改戶發售。
第二，經濟適用住房套型標准根據經濟發展水平和群眾生活水平，建築面積宜控制在60平米左右。
第三，加大廉租住房制度的建設，形成以普通商品房市場和二手房市場為主，以高檔住宅市場和廉租住房市場為輔，以經濟適用住房為必要補充的完善的市場體系。
第四，在減少經濟適用住房投資的同時，政府要推進住房公積金制度和住房補貼制度的實施，確保各單位建立相應的保障制度。
第五，參考國外的平價住宅法案，政府出台法律要求開發商在建設商品住宅時，小戶型低總價的住房不得低於開發總套數的一定比例。
第六，嚴格經濟適用住房上市交易管理。經濟適用住房屬於政策性住房，購房人擁有有限產權。杜絕從經濟適用住房交易中謀利的市場行為。 廉租住房制度及其發展成果
廉租住房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標准且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。1998年以來，中國政府積極推進廉租住房制度建設，不斷完善廉租住房保障政策。對按政府規定價格出租的公有住房和廉租住房，暫免徵收房產稅、營業稅。各地政府在國家統一政策指導下，結合當地經濟社會發展的實際情況，因地制宜建立城鎮最低收入家庭廉租住房制度。廉租住房制度以財政預算安排為主、多渠道籌措廉租住房資金，實行以住房租賃補貼為主，實物配租、租金核減為輔的多種保障方式。對住房面積和家庭收入在當地政府規定標准之下的家庭，當地政府按申請、登記、輪候程序給予安排，保障其基本要求。
從1998年提出建立廉租住房構想至今，中國廉租住房制度已經走過近十年歷程。1999年建設部曾出台《城鎮廉租房管理辦法》，2004年3月在此基礎上多部委共同頒布了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》。該辦法規定，申請享受廉租住房制度，須具備最低收入家庭和住房困難兩個條件。據建設部數據顯示，截至2006年底，全國有512個城市建立了廉租住房制度，累計用於廉租住房制度建設資金70.8億元，累計已有54.7萬戶低收入家庭，通過廉租住房制度改善了住房條件；其中，2006年到位的資金佔33%，2006年解決了12.2萬戶低保家庭的住房困難，佔45.5%。
發展廉租住房須解決的三個問題
從廉租住房的發展和現狀來看，當前我國廉租住房制度正處於健全完善過程之中。宏觀調控政策將廉租住房制度建設納入地方政府的目標責任管理的舉措，促使地方政府提高了對建立住房保障制度的重視程度，廉租住房制度建設得到了較大的推進。尤其是《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的出台，指明了廉租住房將是今後住房保障的重心。總體而言，目前廉租住房建設尚面臨三大問題亟待解決。
首先，建設廉租住房的資金來源渠道不穩定，資金嚴重缺乏，政府財政預算安排的資金相對不足；其次，一些城市對於廉租住房制度建設重視程度不夠，廉租房制度覆蓋面小，尤其是中西部地區；第三，廉租住房制度不完善，監管、審批等程序均存在漏洞，符合條件的家庭不能及時得到住房保障。而且，今後發展廉租住房制度的最大困難依然是資金問題。
廉租住房制度：住房保障的重心
2007年8月13日，《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（即「24號文」）的出台，提出了把解決城市低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內容，作為政府公共服務的一項重要職責，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。由此可見，住房保障已作為公共服務被上升到民生的高度，政府對房地產市場的調控已經轉移到住房保障層面上來，而政策對廉租住房這一保障形式的各項規定和政策目標，無不體現出廉租住房已經成為住房保障的重要渠道和方式。
「24號文」對廉租住房制度保障范圍的擴大、對保障對象和保障標準的合理界定、對現有制度在保障方式上的健全、多渠道增加廉租住房房源和確保廉租住房保障資金來源等方面，做了具體的政策規定和安排，更深層次上對廉租住房的保障供給提出了實現的目標和途徑。但就總體而言，廉租住房仍然存在建設資金、房源和受保障對象資格審批准入三個方面的問題需要解決。
首先，從目前我國廉租住房建設資金的主要來源看，其渠道主要包括財政撥款、住房公積金增值收益、社會保障和社會捐贈等。參考國外的多元化經驗，包括政府的資金注入、市場融資、建立基金或債券，可見，我國政策盡管進一步要求將土地出讓金凈收益中的部分資金用於廉租住房建設，但仍然顯得比較單一而有限。調動一切可以利用的資金，採用多元化融資方式和渠道，有望為廉租住房的建設資金來源提供更有效的解決途徑。
其次，盡管中央政府高度重視廉租住房制度的體制建設，但地方政府落實情況尚有待改觀。目前我國廉租住房數量占房地產市場量尚不足10%，地方政府任重而道遠。如不能真正站在民生立場上，支持並放寬用於廉租住房建設的土地，鼓勵和推行開發商建設廉租住房的優惠政策，政策實施未必能達到效果預期。因此，只有增加房源，才能滿足大量低收入者的住房需求。
第三，加快低收入家庭住房狀況調查工作，全面建立保障對象住房檔案，並及時出台實時可行的城鎮最低收入家庭廉租住房申請、審核、退出管理的規范性文件。在規范廉租住房申請審批機制的同時，引導低收入群體的住房消費觀念，釐正因廉租住房非自有產權而產生心理抗性的錯誤認知。 雙限商品房，即由政府在土地出讓的時候限定戶型、限定售價的商品房。雙限商品房是面對近兩年房價的一路攀升居高不下，國家政策調控在調整住房供應結構上繼「經濟適用房」之後的又一政策調控的產物。雙限商品房由限價商品房演進而來，即由原來的只限售價進化到增限戶型面積。
國內早在2004年2月，寧波市政府率先推出了限價商品房，實踐證明，限價商品房在降低房價漲幅，滿足中低收入家庭住房需求方面有著積極的重要的作用。限價商品房也因此在全國范圍內被廣泛推廣，進而以增加對戶型面積的限制而成為雙限商品房。
從雙限商品房的市場現狀來看，部分地方政府推行雙限商品房的積極性相對更強。雙限商品房既帶有住房保障色彩，但又具有商品房屬性。政府經過對開發成本的測算後，在售價、戶型面積、建設標准和銷售對象等方面進行限制，將開發商利潤控制在合理范圍，最終設定土地價格。這從土地源頭上控制房價，打破了房地產市場壟斷，保障了中低收入者的住房利益。同時，地方政府仍然能夠收取一定數額的土地出讓金。
雙限商品房的出現，有效彌補了住房供應中的斷層。在經濟適用房和商品房消費群體之間，存在一個既無能力購買商品房又不夠條件申請經濟適用房的消費斷層，而雙限商品房能有效地解決這一兩難問題，正好彌補了這一市場空白。雙限商品房價格相對普通商品房要低，購買條件又比經濟適用房相對寬松，成為市場的有益補充。
雙限商品房作為對市場的有益補充，其意義是積極的。在實施過程中的許多細節也需要探索和完善，從目前的市場經驗來看，把握和解決好四個方面的問題，將有助於政策的推進和執行效果。
其一，要確定雙限商品房開發企業的利潤范圍；其二，合理規劃雙限商品房的開發規模；其三，引入有效的監督機制，避免滋生腐敗；第四，建立有效的流轉機制。 住房租賃·梯度消費模式
不置可否，近年房地產市場和居民住房消費心理都存在盲目攀比、貪大求闊、買房就得買新房等消費誤區。而這一消費觀念是與我國人多地少、人均資源少的國情嚴重不符的。引導並強化合理消費觀念，倡導建設小戶型住房、購買二手房和租賃住房等，讓房地產市場回歸正常的理性供需狀態是當務之急。
目前我國二手房市場發展滯後，大量存量住房流通不暢，住房需求過度集中在一級住房（新房）市場的現狀普遍存在。相關數據顯示：中國二手房市場交易量只佔房屋交易總量的20%—30%，亟待建立和形成住房市場的梯度消費模式。
住房消費市場梯度消費模式的形成，將有效平抑房價和促進市場平穩發展。即中等或中等偏低收入家庭通過購買價位較低的存量二手房來解決住房問題；中等或中等偏高收入家庭通過轉讓舊房，再購買新建的價格性能比較高的中檔房、中高檔房來改善住房條件。從而形成住房的梯級消費，促進一、二級市場協調發展。
同時，健康的住房市場應該也是買賣和租賃並存的市場，購買與租賃並重的二元消費觀念的形成，有利於梯度消費模式的形成。租房應該也是住房消費的一種選擇，住房租賃使人們可以依據自己的收入狀況，調整住房支出，形成合理的梯級消費模式。這種消費模式、消費行為反映的是真實需求，是有利於市場的健康發展的。
因此，簡化已購公房、二手房交易的審批程序與交易審批程序，適度下調交易稅費，加大對二手房按揭的信貸支持力度，積極引導開發企業變單一銷售方式為租售並舉的營銷方式。同時發展規范中介服務業，為交易雙方建立暢通的渠道等，從二手房交易、房屋租賃市場進行相應的政策鼓勵與規范，對促進住房梯度消費模式的形成也將產生良性作用。

『貳』 什麼是住房保障制度

住房保障制度是一個包含范圍很廣的概念。廣義地說，「宅基地」、「福利分房」都是住房保障制度的一種具體形式。它們是低生產力水平下保障「人人有房住」的制度。依靠市場配置住房資源，並不等於說人人都只能依靠自己的收入買房子住，也不等於說人人都只能靠市場化競爭、自主分散決策來獲取住房。在市場經濟條件下，為了保障每個人都有房子住，政府要實施一些特殊的政策措施，幫助單純依靠市場解決住房有困難的群體。這個政策體系的總稱，就叫做住房保障制度。住房保障制度和失業保障、養老保障、醫療保障等都是社會保障體系的組成部分。從我國實際情況看，住房保障制度包括四個基本方面。

第一，住房公積金制度。這個制度包括僱主與雇員共同繳付、對公積金部分免徵個人所得稅、在購房時除個人賬戶累積部分外還可利用公積金貸款購房、以及公積金貸款實行優惠利率等幾個組成部分。

第二，針對低收入群體的半市場化方式的保障制度。政府通過減免土地出讓金或提供土地補貼、減免稅費等方式建設的經濟適用房就是這種制度的體現。經濟適用房是一種「政策房」，應當在檔次、面積以及購房者收入水平上有一定限制。在完善的經濟適用房制度中，政府應當對每年住房開工面積中必須包括多大比例的經濟適用房作出強制性規定。

第三，針對困難群體的非市場化保障方式。經濟適用房畢竟還是讓購房者去「買」。對連經濟適用房也買不起的有些困難群體，可以建立政府貼息的制度。例如人均收入低於某一個水平的家庭購買經濟適用房時，由政府補貼貸款利息。對於貼息也買不起的群眾，可以由政府提供廉租房。

第四，針對特困群體的救濟方式。最後還有少量特困群體，他們連廉租房的租金也付不起。這就需要有制度來保障他們的基本住房需求。具體辦法就是對特困家庭採取政府提供貼租的方式。

上述這四個方面只是就一般性住房保障而言的。我國是一個發展不平衡的大國，從具體國情出發，住房保障制度還需要有針對特殊性問題的特殊政策。例如，在大量農村剩餘勞動力向城鎮轉移的過程中，如何解決他們的住房問題；城市化進程中，拆遷造成一部分低收入群體居住地遠離核心市區，「有了房卻坐不起車」的問題；城鄉結合部出現的「城中村」問題；老工業基地等社會失業率較高、住房改善速度明顯滯後地區的住房保障問題等。這些問題都是迫切需要我們深入研究並盡快完善的方面。有必要強調的是，作為一個人多地少、資源有限的國家，在一個相當長時間內，我國住房保障制度還只能以「低水平、廣覆蓋」為目標。

此外，即便我們的社會富裕程度提高了，政策也不能鼓勵奢侈性的住房消費。節約資源是公共利益。這個公共利益包括國民經濟可持續發展的利益，包括社會全體成員的利益，包括我們子孫後代的利益

『叄』 如何建立多元化的多元化的住房保障體系

1951年頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》後，城鎮建立了職工勞動保險制度並覆蓋城鎮機關和企業事業單位職工及供養直系親屬；同時，農村建立了面向鄉村孤老殘幼的「五保」制度，面向農民的農村合作醫療制度。「文革」期間，勞動保險制度被取消並演變為「企業保險」。1978年適應改革開放的需要，我國對傳統的社會保障制度進行改革。到2008年，社會保險覆蓋面日益擴大，待遇水平逐年提高，基金收支規模快速增長，制度運行平穩。以養老保險為例，2007年覆蓋人數達到2.01億，基金收支分別達到7834億元、5965億元。努力實現黨的十七大提出的「到2020年覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立」目標。NO.1社會保障制度改革歷程當前，我國社會保障制度改革的歷程，根據不同時期的社會保障制度改革目標、重點和重大政策舉措，可劃分為改革探索、制度框架初步形成與統籌城鄉發展三個階段。我國社會保障制度改革歷程根據不同時期的社會保障制度改革目標、重點和重大政策舉措，可劃分改革探索、制度框架初步形成與統籌城鄉發展三個階段。1978至1992年間的改革探索時期這一時期，我國經濟體制改革的核心是轉變企業經營機制、增強企業活力，實行以承包為主的多種形式的經濟責任制。在這種改革背景下，社會保障改革的指導思想定位於服務企業改革的需要，國家把社會保障改革作為企業改革的配套措施來進行，以單項制度改革為突破口。在改革步驟上，首先從改革城鎮企業養老保險制度和建立失業（待業）保險制度入手，再隨著有關企業改革政策的出台，陸續制定了其他相關的社會保障改革措施。在養老保險方面，1984年，國家在全民和集體所有制企業開始了退休費用社會統籌的試點；1991年，國務院發布了《關於企業職工養老保險制度改革的決定》，實行基本養老保險、企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的養老保險制度，基本養老保險費用由國家、企業和個人共同負擔，實行社會統籌，先由市、縣級統籌再逐步過渡到省級統籌。在失業保險方面，1986年為了配合國營企業勞動合同制，國務院頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》，首次在我國建立了企業職工待業保險制度；1993年國務院修訂了該規定，發布了《國有企業職工待業保險規定》，進一步擴大了待業保險的覆蓋范圍，提出由企業繳費建立待業保險基金，用於保障待業職工的基本生活。1993年至2004年的制度框架初步形成時期1992年，黨的十四大提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，把建立社會保障制度作為社會主義市場經濟基本框架的五個組成部分之一，明確了我國社會保障體系的基本內容。隨後，城鎮社會保障制度改革按照黨的十四屆三中全會確定的目標、任務和基本原則來進行，重點是養老保險、醫療保險和失業保險制度，目標是建立一套適應社會主義市場經濟要求的社會保障制度。在養老保險方面，1995年，國務院發布了《關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》，基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式並在全國試點，費用由企業和個人共同負擔。在醫療保險方面，1995年，在江蘇省鎮江市、江西省九江市進行試點，探索建立社會統籌與個人賬戶相結合的醫療保險制度；1996年試點擴大到38個城市。在工傷保險方面，1996年，原勞動部發布了《企業職工工傷保險試行辦法》，規范了工傷保險的認定條件、待遇標准和管理程序，建立工傷保險基金。1994年，原勞動部頒布了《企業職工生育保險試行辦法》，對生育保險的實施范圍、統籌層次、基金籌集和待遇支付等進行規范。1997年以來，我國社會保障改革步伐加快，國務院於1997年發布了《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，統一了城鎮企業職工基本養老保險制度；1998年發布了《關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，明確了基本醫療保險制度的模式和改革方向；1999年發布了《失業保險條例》，進一步明確了覆蓋范圍、籌資辦法、繳費比例、享受條件和保障水平。同年，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》和《社會保險費征繳暫行條例》，進一步規范了城市貧困居民社會救助和社會保險費征繳工作；2004年頒布了《工傷保險條例》，進一步明確了覆蓋范圍、籌資辦法、繳費比例、享受條件和保障水平。為配合國企改革，妥善處理分流下崗人員和保障城鎮貧困人員基本生活，1998年後逐步建立「一個中心、兩個確保、三條保障線」的政策體系。2000年國務院頒布了《關於印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》，並在遼寧省試點，探索社會保障制度從單項制度推進向系統建設轉變、以覆蓋國有企業為主向以覆蓋城鎮從業人員轉變的經驗，3年試點取得了較大的成功。到2004年底，以養老保險、醫療保險、失業保險和城市居民最低生活保障制度為主要內容的、適應社會主義市場經濟基本要求的社會保障體系框架初步形成。2005年以後的城鄉社會保障制度統籌發展時期2005年以來，《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》等文件的出台，標志著我國經濟社會進入以人為本、落實科學發展觀和統籌城鄉發展的時期。在這一大的背景下，我國社會保障制度發展進入統籌城鄉、全面覆蓋、綜合配套、統一管理的階段。2005年國務院頒布了《關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》，實現養老保險覆蓋范圍由職工向城鎮靈活就業人員的拓展，改革養老金計發辦法，強化激勵約束機制，建立長效機制；2006年，國務院頒布了《國務院關於解決農民工問題的若干意見》，國務院辦公廳轉發《勞動保障部關於做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》，推進農民工和被征地人員社會保障制度建設；2007年國務院頒布了《國務院關於在全國建立農村最低生活保障制度的通知》、《國務院關於開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》，全國建立兜底性的城鄉最低生活保障制度，同時將醫療保險由職業人群拓展到城鎮非職業人群。NO.2實現兩個創新一個突破實現從企業保障到社會保障的轉變，初步建立了適應社會主義市場經濟的社會保障網；創新了具有中國特色的下崗職工基本生活保障政策；提出了建立多層、多元、多樣化的中國特色的社會保障體系理論。1.制度、機制和體制方面的創新。實現從企業保障到社會保障的轉變，初步建立了適應社會主義市場經濟的社會保障網。創新了養老保險、醫療保險制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式，五項社會保險全面實現了社會統籌，建立了用人單位、勞動者共同繳費、政府給予補助的籌資機制。成立了社會保險經辦管理機構，實行政策制度與管理分開，提高統籌層次，推行屬地管理和社會化管理服務。2.創新了具有中國特色的下崗職工基本生活保障政策。為轉換國有企業經營機制，減員增效，為市場競爭中的弱者——下崗和失業人員等建立了最低生活保障、失業保險、下崗職工基本生活保障，實現了4000多萬國有企業下崗進入再就業服務中心，平穩地退出國有企業，進入勞動力市場，未造成大的社會震動，創造了世界奇跡。3.理論上的突破。針對上世紀90年代末養老保險差額繳撥管理下，企業離退休人員養老金拖欠嚴重的現象，提出了建立獨立於企事業之外的社會保障體系理論。2008年，針對「建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系」目標，提出了建立多層、多元、多樣化的中國特色的社會保障體系理論，特色內含有如下五個方面：一是公平與效率相結合；二是基本保險與補充保險相結合；三是統一性和特殊性相結合。覆蓋城鄉的社會保障體系在制度上必須統籌考慮、整體設計、統一管理，防治制度設計的「碎片化」而加大運行中的摩擦。同時要正視我國城鄉之間、地區之間經濟社會發展不平衡性，在統一的制度和法律規范下，充分考慮和體現這種差異，給地方一定的彈性空間。特別是在農村，要繼續發揮家庭和土地保障的作用，實施城鄉有別的社會保障項目和辦法。四是歷史、現實和未來相結合。既要逐步償還體制轉軌的歷史債務；又要保障現有待遇享受人員的切身利益，並逐步縮小有保障群體與無保障群體、保障水平高與保障水平低的群體之間的利益落差；還要為未來人口老齡化高峰作準備。NO.3社會保障制度改革經驗堅持黨的路線方針、堅持服務經濟社會改革和發展全局；立足於國情，堅持「廣覆蓋、保基本、多層次、可持續」的方針；制度建設、法制建設和服務管理並重。1.堅持黨的路線方針、堅持服務經濟社會改革和發展全局。社會保險制度是一項重要的社會、經濟制度，黨的路線方針政策是綱領性文件，它決定了社會經濟發展的終極目標，決定了我國社會保險制度建制理念和階段性目標。1992年前轉換國有企業經營機制的成功，以及1993年後的市場經濟體制的建立，2005年以來統籌城鄉發展取得的初步成績，重要因素之一是社會保障制度建設服務於黨的路線方針，恰好地處理了作為局部的社會保險事業與作為整體的經濟社會發展之間的關系，既推動企業轉換機制、充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，減少企業富餘人員，又堅持黨為人民服務的宗旨，不是簡單地把富餘人員推向市場，而是堅持以人為本理念，建立下崗再就業服務中心，保證下崗人員基本生活，提供培訓、轉崗和再就業能力，幫助他們再次進入勞動力市場，緩沖了當時背景從就業直接到失業的社會和個人震動，建立失業保險制度，完善失業保險政策，調劑失業保險基金用於下崗職工生活保障。經濟社會發展需要改革社會保障制度，社會保障制度建設則進一步推動了經濟社會發展，實現了社會保險和社會經濟的互動發展。2.立足於國情，堅持「廣覆蓋、保基本、多層次、可持續」的方針。在以經濟效率為中心和經濟總體發展水平還比較低的總體背景下，致力於保障職工基本生活，堅持了低水平、廣覆蓋和保基本的原則，避免高福利傾向；考慮了城鄉間、地區間經濟發展差距，制度政策不搞一刀切，倡導建立多層次的制度安排，中央頒布指導性文件，地方自主調整實施，適應部分發達地區、效益好的企業和高收入群體的保障需求，拓展了企業年金制度和補充醫療保險等制度發展空間，基本形成了社會基本保險、補充保險和商業保險構成的多層次的社會保險體系。考慮了制度轉軌和社會轉型，將歷史遺留問題與發展、現實問題統籌考慮，避免了前蘇聯「休克」式地改革給人民、經濟社會帶來的巨大創傷，政策制定和完善中，既強化政府責任又履行單位和個人義務，突出社會保障的公平效應，兼顧制度運行的效率，重視長效機制建設和可持續發展。3.制度建設、法制建設和服務管理並重。既重視制度建設又加強經辦管理，科學地制定社會保險經辦機構服務標准，加強城市社區和鄉鎮社會保障組織建設，充實經辦服務工作隊伍，改善經辦條件；推進經辦管理服務的規范化、信息化、專業化建設，以參保人員利益和服務便利為中心，不斷提升社會保障管理服務水平，從以經濟保障為主轉變為經濟保障和服務保障並重。積極推動法制建設，加強監察執法，擴大監察執法范圍，完善監察程序，健全執法機構，加強執法隊伍建設，為社會保障體系提供法制保障。NO.4面臨的挑戰和今後發展當前，應按照黨的十七大「建立覆蓋城鄉居民的的社會保障體系」的要求，完善以社會保險為主體的社會保障體系，養老和醫療保險具有覆蓋群體多、資金量大、制度復雜等特點，是建設的重點。社會保障制度面臨的挑戰和突出問題當前，社會保障制度建設與十七大目標有差距，面臨著一系列突出問題，主要表現在四方面：一是制度存在缺失，廣大農民、大部分農民工和城鄉無收入老年居民目前尚無養老保障制度安排。退休人員醫療待遇未實行社會化管理。二是覆蓋面窄。2007年我國1.53億60歲以上老人中，只有4400萬人能夠享受定期待遇，不足三分之一；在7.7億勞動人口中，參加了養老保險的僅有2億，佔26.5%；在5.9億城鎮人口中，參加醫療保險的僅有2.4億，不足40%。三是管理體制不順。社會保障事務管理分散在多個部門，不利於政策的統一規范。基金在地方管理，導致提高統籌層次難，跨統籌地區調劑基金和轉續養老保險關系困難。四是歷史負擔沉重。關閉破產國有企業、困難企業職工和退休人員共約2000萬人，由於資金問題未納入醫療保險制度。同時，我們還面臨人口老齡化、就業形式多樣化、城鎮化的挑戰。目前我國已進入老齡化社會，與西方已老齡化的國家相比，我國具有未富先老、老年人口規模大、老齡化速度快、高峰期持續時間長的特點。預計本世紀30年代進入老齡化高峰期，老年人口將達3.5億~4.5億，負擔系數大幅增加，養老支出急劇增加。退休人員人均醫療費用是在職職工的4倍，老齡化導致醫療保險支出急劇增加，基金支付風險大。我國正處在工業化、城鎮化加快發展階段，大量農民工流動就業的現象將會長期存在。靈活就業數量和比例上升，傳統的以「單位」為對象的社會制度不能適應這種分散化、流動性強的就業格局。社會保障制度未來發展方向當前我國經濟社會已經進入了「以工促農，城鄉支援農村，工業反哺農業」的發展階段，社會保障進入統籌城鄉發展階段。社會保障制度發展既要遵循自身的規律，又要服務於經濟社會大局，為此必須做到如下兩點。1.堅持正確的指導思想，全面貫徹黨的十七大精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導，深入落實科學發展觀，圍繞全面構建和諧社會的總體要求，堅持「廣覆蓋、保基本、多層次、可持續」的方針，建立具有中國特色的覆蓋城鄉居民的社會保障體系。以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。2.樹立社會保障制度改革理念，應堅持多元、多樣、多層次。多元化制度應符合城鎮、農村以及城鄉間流動群體特點。多樣化制度應符合正規企業職工、靈活就業人員、公務員、事業單位職工、城鎮無職業居民等不同特點和需求。多層次是指國家基本保險、單位補充保險和商業保險以及政府福利項目結構，以滿足不同收入群體的保障需求。樹立發展型社會保障理念，立足於建立長期可持續發展的機制。在社會保障基本模式的選擇上，應以單位和個人繳費性的社會保險制度為主體，其它福利制度為輔助，強化繳費義務與待遇權利的對應關系，建立國家、單位和個人共同負擔機制。改革目標完善以社會保險為主體的社會保障體系，改革的重點是醫療和養老保險制度。1.養老保險堅持社會統籌和個人賬戶相結合的制度模式。完善養老保障體系對策主要體現為「全、統、實」三個方面。「全」就是實現城鄉全覆蓋，重點是建立農村養老保險制度和養老補貼制度，農村養老保險制度實行「基礎性養老金加個人賬戶」的模式，覆蓋從業人員。養老補貼制度覆蓋城鄉60歲以上無保障低收入老人。「統」就是提高統籌層次，實現基礎性養老金全國統籌，理順中央與地方責任。中央按工資總額的一定比例向單位徵收養老保險費，負責基礎性養老金發放，缺口由中央負責。過渡性養老金、個人賬戶養老金由省級經辦機構管理與負責。「實」就是做實個人賬戶，統籌基金和個人賬戶基金的分別管理和建賬，互不擠占，真正變現收現付為部分積累。堅持個人賬戶基金市場化投資運營方向，加強基金監管體制、法規體系、組織隊伍和能力建設，實現基金保值增值。2.醫療保險完善失業人員基本醫療保障政策，通過財政補貼和調劑失業保險基金，降低失業保險人員醫療保險繳費負擔;通過多方籌資妥善解決國有困難企業、關閉破產企業退休人員參加基本醫療保障問題。探索建立穩定可靠、合理增長的籌資機制，合理調整醫療保險基金支付政策，提高保障水平，創新就醫結算管理方式，逐步解決參保人員門診就醫保障問題。當前，失業、工傷與生育保險政策體系已基本建立，並且主要覆蓋職業人員，下一步任務是繼續完善政策法規標准、擴大覆蓋面、健全管理服務、提高待遇水平。

『肆』 住房保障制度的住房保障制度的產生和演變

構建政治規則層面上的住房保障制度框架國家應在更高的政治規則層面保障公民的住房需求，通過立法保障公民的住房權利，盡快出台《住房法》，立法保障應該涵蓋五個方面內容：一是按照不同的需求層次確認公民有選擇合適住房的權利，同時賦予公民有自由表達住房需求的權利，通過制定保障公民住房權利的政治規則來降低公民獲得合適住房的交換成本。二是通過立法明確人大、政府、司法、社會、公共組織和個人的責任和權利，降低住房保障制度的「依從成本」（意味著要有辦法來識別那些違反規則的行為，衡量其違反的程度，並且能識別出是誰在違規）。三是按照事權與財權相對應的原則，明確中央政府與地方政府的責權利，在同一的立法目標下實現合作，降低制度的實施成本。四是推動政府職能轉變，實現由政策制定、實施、監督三者合一到政策制定者的角色轉變，同時推動非營利組織和私營部門積極參與住房保障制度的實施，提高效率。五是明確住房保障的資金來源、支出管理、政策措施，鼓勵社會資本積極進入保障性住房供應體系。構建基於責任政府的激勵機制構建基於責任政府的激勵機制，讓地方政府真正成為服務大眾的責任政府：一是改革政府官員政績考核體系，將維護人民權益、關心群眾疾苦、解決公共領域問題作為考核地方政府的主要內容，促使各級政府樹立正確的政績觀。二是改變保障性住房建設用地以劃撥方式的供應模式，變為以政府標准價出讓供應，同時合理增加中央財政在住房保障領域的支出，增加部分用於支付廉租住房、公共租賃住房建設用地的土地出讓價格，彌補部分地方政府因土地劃撥方式供應而減少的土地收益。三是通過立法將土地出讓金收益按比例建立全國性住房保障基金，以獎勵項目建設的方式返還地方用於保障性住房建設。四是將保障性住房支出納入地方各級人大的監管范圍，對保障性住房支出的年度預算和決算實行單獨審查並向社會公開。構建全社會廣泛參與的第三方實施的非人際關系化交換住房保障制度實施的關鍵就是對代理人的監管問題，政府因其具有糾正市場失靈的職能，如果再參與保障性住房的生產和供應環節將不可避免地導致對住房產權無法清晰界定，而監管和實施的成本將會非常高。因此在設計住房保障制度框架時應該向構建社會廣泛參與的第三方實施的非人際關系化交換方向發展，改變政府既是規則制定者又是規則實施者的局面，從而降低實施和監督成本。一是將政府職責定位為住房保障政策的制定者和政策實施的指導者，由政府所屬的行政主管部門負責。二是將現有的政府所屬的實施機構如直管公房管理中心或廉租住房管理中心從政府職能部門剝離，成為住房保障制度的第三方實施機構，主要轉變為兩類互不隸屬的社會非營利組織，一類為審查認定組織，負責組織社會廣泛參與保障對象資格審查認定、保障方式確定工作；另一類為項目實施組織，負責保障性住房項目的建設和管理工作。三是在國家立法的鼓勵下，個人、公共組織或私營部門組建非營利組織參與保障性住房項目的建設和管理。構建信息化管理平台規范准入退出機制構建住房保障制度框架的主要目標是糾正住房市場失靈以及防止因政府職責缺位和效率低下而導致的政府失靈，其核心是通過公共財政政策實現國民收入的再分配，使不同收入階層能夠獲得合適的住房。但是在保障性住房與市場住房之間由於政府的干預而形成巨大的利差，由此住房保障准入與退出的社會公平便成為制度框架構建的焦點。然而，交換雙方信息的不對稱對保證制度實施的公平將產生巨大影響，保證住房保障對象的信息完整性成為了社會公平的關鍵。隨著信息技術的不斷發展，整合構建完整的信息共享平台已完全可能實現，對降低住房保障制度的「依從成本」將產生積極影響。第一，通過構建涵蓋勞動保障、稅務、銀行、證券、公安、民政、房產等部門信息共享的平台，實現對住房保障對象家庭的收入、資產和住房狀況全面掌握，構建公平的資格准入機制。第二，構建針對不同收入、無房時間等因素的排隊輪候機制，實現差別化的住房保障體系。第三，運用價格機制規范保障性住房的退出機制，一是對已享受廉租住房保障的家庭在收入提高後實行逐步調高租金的方式或逐步減少租賃補貼，直到租金調整為市場租金或停發補貼；二是對經濟適用住房方式保障的家庭在購買其他住房後實行由保障實施機構折價回購方式退出保障，回購的住房由保障實施機構向其他符合條件的家庭出租或出售；三是公共租賃住房的租金按略低於市場租金標准確定，為市場租金的80%～90%，一旦公共租賃住房保障對象通過市場購房便執行市場租金直到承租人退出；四是對租賃型保障對象在保障期間購買市場住房的給予一次性購房補貼，在承租人退出該房後才將購房補貼撥付售房企業，保障對象將補貼購買的市場住房再次上市交易時，必須將購房補貼款退還政府，同時按購房時補貼款所佔比率提取售房時所獲取的利潤。構建科學的信息收集體系全國房屋普查所涵蓋的信息非常廣泛，從城鎮到農村，內容包括房屋狀況、居住狀況、產權人及家庭情況等，同時由於城市的發展，房屋基本信息變更迅速，增加了信息收集的難度。構建科學的信息收集體系不僅可以增加信息的准確度，還可以提高信息收集的效率，對分析和制定住房公共政策極為重要。首先，明確組織機構，將全國房屋普查工作納入到行政機構的重要日常職能。其次，固定房屋普查時間，將房屋普查工作常態化，一是在國家制定五年規劃的前一年開展全國性的房屋普查工作，為制定下一個住房建設及住房保障五年規劃提供准確的決策數據；二是其他年份通過抽樣調查修正數據，為制定年度住房保障計劃和保障性住房土地利用計劃提供依據。再次，建立以社區、村委會為基礎的房屋檔案信息系統，對住房情況及時修改更新。最後，對所有竣工的新建房屋由建設部門提供統一編號的「身份證明」，並通過網路建立新建房屋信息系統，便於查詢和管理。

『伍』 如何完善我國的住房保障體系

二、住房保障體系存在的問題及完善

第一，住房公積金制度。1999年4月3日，國務院頒布實施了《住房公積金管理條例》，這標志著我國住房公積金制度進入了一個法制化、規模化發展的新時期。現實施的條例是根據2002年3月24日《國務院關於修改<住房公積金管理條例>的決定》修訂後的條例。住房公積金，是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金。職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬於職工個人所有。住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的原則。住房公積金應當用於職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用。可見住房公積金制度是一項強制單位和個人為個人未來購房進行儲蓄的住房貨幣分配方式，其特點是直接以金融手段支持廣大城鎮職工購買住房，旨在幫助個人緩解購房壓力。利用住房公積金貸款比普通商貸的利率低1%.住房公積金制度自建立以來，覆蓋面不斷擴大，歸集額和繳存額都有了很大的提高，對中等收入者購買房屋提供了很大的支持作用。但是，該制度在實施過程中也存在著諸多不足之處。首先，雖然住房公積金制度自建立10多年來，覆蓋面不斷擴大，但覆蓋率仍然較低。全國公積金覆蓋率不到50%，仍有4000萬左右的職工還未參加住房公積金制度。[2]一些企業，特別是私營企業沒有繳納住房公積金的意識，也有些企業由於資金流轉不暢任意停繳。其次，住房公積金的運用率低，沉澱資金高。「就全國來看，除在上海、北京、天津、浙江、江蘇、福建等6省市的公積金運用率情況比較樂觀，超過了60%，其中北京高達96%，而其他省市則普遍面臨運用率不足的壓力。」[3]造成這一現象的原因有以下：辦理住房公積金貸款條件多、手續繁瑣、審批時間長，影響購房者貸款熱情；雖然公積金貸款比商貸低1%，但是這個利率差很小，當商貸採取優惠利率時便優勢不存。而且，利用公積金貸款可貸得額度低，即使採取商貸+
公積金貸款並行的方式，但也終因公積金貸款手續繁瑣等弊端而使人們不得不放棄它的使用；公積金的使用僅限於購買、建造、翻修、大修資助房屋，不能用作租賃之用，這也限制了那些賣不起房的低收入者對住房公積金的使用，對於那些直至退休都賣不起房的人來說，只能等到退休再將公積金支取出來自用，這有悖於公積金作為住房保障的原意。再次，公積金繳存設定了最高繳存比率，不利於單位自主提高職工公積金額度。

住房公積金制度存在的這些不足都影響了其提供住房保障的力度，需要加以完善方能使其更好的發揮作用，首先，加強對我國勞動用工的管理，擴大住房公積金的覆蓋率。必須改變目前我國用工制度的無序狀態，凡是企業用工必須經過當地勞動管理部門的批准，並在勞動管理部門登記注冊。住房公積金管理部門必須對在本市工作的人員進行跟蹤，即在本市工作後，要及時辦理住房公積金繳納的有關手續。[4]逐步推進農民工參統住房公積金的改革措施，使農民工也能從中受惠。其次，賦予住房公積金中心稽查處罰職能，對不繳、欠繳住房公積金的單位予以相應處罰，迫使其按期及時繳納。再次，提高住房公積金貸款額度，降低貸款利率，吸引人們選擇公積金貸款。第四，取消最高比率限制，設定彈性比率，對於有能力且對住房公積金熱情高的單位鼓勵其自己確定比率提高職工住房公積金額度。第五，拓寬公積金的使用用途，以自住為目的的租賃也可申請公積金的運用，真正保障公積金用戶的住房需求。第六，加強住房公積金中心的管理，強化對其的監督，簡化辦理程序，提高辦理效率。

第二，經濟適用房政策。1998年，我國推行經濟適用住房政策，國務院發布的有關文件提出：中低收入家庭購買經濟適用住房；經濟適用房具有社會保障性質，目的是為實現「居者有其屋」。經濟適用房是指以行政劃撥土地建造，享受政府優惠政策，以保本微利（開發商利潤控制在3%以下）為原則，向中低收入家庭出售的不完全產權的普通商品房。「從1998年至2002年，全國共完成經濟適用住房投資3959.67億元；經濟適用住房施工面積達71644.68萬平方米；經濟適用住房竣工面積達42857.60萬平方米；經濟適用住房的竣工量占商品住宅竣工總量的41.2%，也就是說，經濟適用住房已經佔了中國住宅的半壁江山。」[5]按此統計數據而言，我國的經濟適用住房規模已經很大，應該能夠滿足廣大中低收入者的購房需求，而為什麼實際上並沒有起到其應有的效果呢？究其原因，不難發現，當時國家決定全面推進經濟適用房建設，並不僅是為了解決中低收入家庭的住房需求，擴大內需，拉動經濟增長也是一個重要目的。正是由於這種政策定位上的模糊性，使得經濟適用房很難與商品房界分，經濟適用房的房型面積如何確定，銷售對象資格如何審定，經濟適用房如何管理規范等問題不夠明確，導致在一些地方經濟適用住房被富人購買，成了富人房，偏離了它應有的目標。[6]目前經濟適用房存在的問題主要是：消費主體錯位，由於審核不嚴，高收入者往往憑借其經濟優勢購置多套經濟適用房，剝奪了本屬於中低收入者的房源；房屋面積規模普遍偏大，中小戶型供應量少，而中低收入者真正能夠消費起的只有那些中小戶型的房屋；雖然政府限定了經濟適用房的利潤空間，然而，本來很低成本的經濟適用房價格卻也不斷上漲，與普通商品房差價不大，而質量往往不如普通商品房，失卻了其本來的功能。經濟適用房存在的這些問題是關乎我國住房保障能否落到實處的關鍵所在，因此一定要下大力氣認真解決這些問題。

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『陸』 完善住房保障制度的必要性是什麼

1．解決低收入家庭的住房問題是政府應切實負起的責任

我國住房制度改革確立了房地產市場作為住房資源配置的主渠道，但低收入家庭由於支付能力的不足，難以通過市場自行解決住房問題，被排斥在市場之外。在住房資源配置中，既要充分發揮市場機制的作用，也要積極發揮政府保障的作用，一個完善的住房制度必然是由市場機制和住房保障制度有機構成、各負其責的制度。因此，住房問題需要政府介入，通過建立住房保障制度，保障低收入家庭的基本居住權，解決住房上的社會問題和公平問題。

從一些市場經濟國家解決住房問題的經驗看，住房保障是政府的重要職能之一。政府通過安排一定的財政資金支持住房保障，運用多種政策手段給予低收入群體不同的保障支持力度，幫助低收入群體獲得基本的住房。如英國政府扶持非贏利組織興建的普通住宅和對低收入者的租金補貼，近30年來每年一直保持在佔GDP的2%以上，占政府公共支出的5%左右。

目前，我國部分地方政府重視房地產市場發展對本地經濟的拉動作用，但忽視了住房保障是政府不可推卸的重要責任。截至2005年，全國291個地級以上城市中，仍有70個城市尚未實施廉租住房制度，僅有18個省、自治區、直轄市通過簽訂目標責任書等方式，將廉租住房制度建設納入對市（區）、縣政府目標責任制管理和明確了最低收入家庭住房保障目標及具體考核辦法。因此，政府要切實負擔起應負之責，盡快完善住房保障制度。

2．構建和諧社會要求關注低收入群體的住房問題

黨的十六屆四中全會提出了構建和諧社會，要求按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的要求，加快推進和諧社會建設。社會保障是保持社會穩定和實現社會和諧的「托底」機制，如果廣大人民群眾可以享有可靠的社會保障，就可以安居樂業。住房保障制度是社會保障制度的重要構成部分，因而，建立完善的住房保障體系，改善低收入家庭的居住條件是構建社會主義和諧社會、保證社會穩定的重要方面。

3．當前房價的過快上漲使住房保障制度建設更具緊迫性

近兩年，我國部分城市房價處於高位上漲的階段，房價上漲越快，住房保障的矛盾越突出，對住房保障的需求越迫切。當前，由於住房保障制度不夠健全，即便是低收入群體，也只能通過市場解決住房問題。低收入群體住房問題隨著房價的持續攀升而日益凸顯，尤其在一些特大城市和大城市，低收入群體的住房支付能力和房價之間的差距呈逐步擴大之勢。

『柒』 政策性保障性住房的世界各地主要模式

美國：實物與貨幣補貼相結合模式
在美國，通常年收入低於2萬美元（1美元約合6 .83元人民幣）的家庭被視為低收入或者是貧困家庭，來自這樣家庭的人口目前約有3900萬人，佔美國總人口的12.1%。多年來，美國政府為解決這部分低收入者的住房問題絞盡腦汁，現已形成了一整套比較完善的住房保障制度。
實物補貼：一是公共住房，指政府房屋署撥款建設並直接管理的房屋。這種房屋主要用於出租，其租金標准根據家庭收入而定，一般為家庭收入的1/3。二是廉租公屋，指政府為低收入偏上家庭提供租住的公有住房。其家庭年收入限制標准相對較高，如一家一口為28150美元，兩口為32150美元，一般租金標准要超過家庭收入的1/3。一旦家庭收入超過以上標准，便要搬出去，否則，將大幅提高租金，最高租金可達基準租金的5倍以上。但是，低收入者租住符合政府規定的住房，只需支付其家庭收入25%的租金，超過部分的房租由政府代為支付。
貨幣補貼：一是租金補貼。這一政策主要針對低收入者承租私人房屋。政府鼓勵私人將符合出租標準的房屋出租給低收入者。當低收入者承租後，便將自己收入的1/3付給房主作為房租，其餘部分由政府代付。二是購房補貼。根據美國前總統布希2003年簽署的《美國首付款法案》，凡能夠支付月供房屋抵押貸款、但沒有足夠的錢支付房屋首付款的美國家庭，可向地方相關機構申請低收入家庭特別資助，政府將幫助購房者交齊首付款和辦理房屋過戶手續時的有關費用。為購房的中低收入家庭提供1萬美元或者是住房買入價格6%的首付款資助，該法案每年至少幫助6萬低收入家庭支付首付款和交易費用。
用義工降低修繕成本：由於勞動力成本高昂，美國修繕房屋的費用中人力成本一般都高於材料費。對此美國政府和很多社區組織都鼓勵志願者無償幫助低收入者進行房屋修繕，以降低修繕成本，志願者也藉此得到較好的履歷記錄。這些記錄可以幫助他們在今後的就業過程中受到用人單位的優先錄取，而接受援助的居民則有義務以社區義工等形式回報社會。
德國：發放住房補貼為主的模式
住房補貼分為租房補貼和購房補貼兩類。租房補貼制度是目前德國對低收入居民住房保障的主要方式。德國約有60%左右的居民租住住房，其中約1/3租住公共住房，2/3租住私人住房。近年來，為保證每一家庭都能夠有足夠的住房租金支付能力，德國住宅補貼法規定，居民實際繳納租金與可以承受租金（一般為家庭收入的1/3）的差額由政府承擔，補貼資金的來源由聯邦政府和州政府各承擔50%。此外，財政還給予收入較低的購房人不同程度的購房補貼。現在，約有86%的德國人都可以享受不同額度的住房補貼。
至於將房子租給誰，德國政策規定主要取決於誰「對需求最緊迫」。首先，無房戶原則上會得到優先照顧；其次，收入低也是一個重要的參考因素，如果一個家庭每月用於房租的支出大大超過月收入的30%，就算困難戶；第三，失業者、多子女家庭、孕婦、單身母親、殘疾人、病人、社會弱勢群體，以及原住房條件惡劣等等，也都在考慮之中。
新加坡：政府建房為主的模式
該模式以新加坡為典型代表。按照1964年推出的「居者有其屋」組屋計劃，新加坡政府成立專門的法定機構，對佔住戶80%的中低收入者，統一供應組屋，並實行嚴格的限房價、限戶型政策，保證大多數居民買得起組屋。政府規定，每戶中低收入家庭可以購買一套組屋，購買組屋居住不滿5年出售要納較高的稅。
同時，還對少數低收入困難家庭實行更加優惠的住房保障政策。一是對占居民家庭總數8.5%的困難戶供應由政府補貼的小戶型組屋。政府補貼標准為：兩室一套的，政府補貼購房總價的1/3；三室一套的，政府只補貼5%；四室以上大戶型的不補貼。二是對占居民家庭總數8.5%、月收入不超過800新元（1新元約合4.98元人民幣）的特困戶，政府租給面積更小的舊組屋（一般為40平方米左右），月租金僅為十幾新元。
德、法、日：法律強制模式
法國和德國是法律強制模式的典型代表。法國政府專門頒布法律，從2000年開始，規定任何開發商在住宅建造規劃中，至少拿出20%的面積，賣給社會福利房屋管理公司，由其出租或出售給低收入者，並提供房屋的日常維護和管理，其餘80%則按市場價格銷售。這樣做的好處：一是促進不同社會層次的居民在居住上相互摻雜和融合，防止人為地將一座城市分割為富人區和窮人區，特別是避免出現貧民窟；二是促進了街區內多種多樣的經濟文化生活的融合。
針對二戰後大量中低收入者的住房困難問題，德國政府於1950年頒布《住宅建設法》，推動福利性公共住宅的建設。其中大眾化的公共住宅全部由國家投資興建，主要向低收入、多子女及領取養老金者等家庭提供。為了避免人為造成富人區和貧民窟，德國政府也規定，房地產商每興建一個住宅區，必須用20%的面積建造福利住房。經過多年努力，德國較好地解決了中低收入者的住房問題。
為解決戰後住宅嚴重缺乏問題，日本政府在1951年頒布《公營住宅法》，明確指出公營住宅的受益對象為低收入家庭。這一法則的實施極大地緩解了低收入家庭的住房緊張狀況。根據1996年新修訂的《公營住宅法》，日本公營住宅的房源有三：一是地方公共團體建設公營住宅；二是地方公共團體收購的民間住宅；三是地方公共團體租用的民間住宅。
韓國：10年內完成「百萬戶國民廉租房建設」
早在1998年，韓國政府就開始實施促進廉租房的政策，現在又提出10年內完成「百萬戶國民廉租房建設計劃」。韓國的廉租房分成兩類，一是永久性出租房，二是可出售的出租房。廉租房的租金僅為市場價的60%至85%，最長租賃期為30年。

『捌』 保障性住房土地政策有哪些做出了哪些規定

2012年，財政部發布了《關於切實做好2012年保障性安居工程財政資金安排等相關工作的通知》，要求各級政府拓寬保障房資金來源渠道。
那麼，保障房資金來源究竟有哪些呢？保障房資金來源一應該加大中央政策實施力度，確保資金的足額流入保障性住房建設。
自我國實行土地招拍制度以來，土地出讓收入逐年攀升成為了地方政府的重要收入來源也是城市建設，基礎設施配套建設的重要資金來源，所以地方政府對土地的依賴性很高，一些財政收入匱乏的城市表現更為突出，而保障性住房用地都是以財政劃撥為主，造成地方政府缺乏積極性，相關數據表明2010年國有土地出讓收入達到29109.94億元，扣除征地拆遷等補償成本性支出13395.6億元，土地出讓凈收益為15714.34億元，而其中用於住房保障的支出僅463.62億元，僅占土地出讓凈收益的2.95,%，而中央要求的土地出讓凈收益不低於10%的資金投入保障性住房的規定目標顯然沒有達到。所以地方在保障房的建設資金投入和運用方面仍然不足。
保障房資金來源二雖然中央財政保障性的安居工程支出逐年增加，並且幅度很大，但是國家撥款必定有限，而保障性住房資金規模大，所以社會資金投資保障性住房是保障性住房建設的不可或缺的力量。運用「創新的財政支持方式」，引導社會資金投資保障性安居工程刻不容緩。
各級財政部門要積極支持成立專門的企業，負責建設、運營、管理公共租賃住房等保障性住房，嚴格按照有關規定足額安排資本金，利用國家政策引導企業通過銀行貸款、發行企業債券、社會投資等籌集建設資金。也可以用「政府出地，企業出資」的方式吸引社會機構參與建設。
保障房資金來源三保障性的住房成本有很大一部分是控制在各種稅費上的，要想降低建設成本就要切實落實稅費優惠政策，降低保障安住建設成本，要嚴格按照國家有關規定，落實保障性安居工程基金免繳政策，一律免繳土地出讓收入，落實營業稅、房產稅、契稅等稅收減免優惠政策。保障房資金來源是保障房建設的基礎，只有不斷拓寬保障房資金來源，才能推動保障房的更快發展。
另外，明確保障房資金來源後，保障房資金運用管理也不容忽視，要確保資金專款專用，以防資金滯留、擠占和挪用等發生。

『玖』 新加坡住房保障制度有什麼特點

1. 以政府強有力的介入實現公共住房有效供給

新加坡住房制度最大的特點是政府的強力介入。新加坡的住房政策目標是「居者有其屋」,模式是政府以強大的財力建設組屋,使得超過80%的人口居住在公共組屋裡,同時又以高效的機制進行管理。

2.以分階段梯度目標設計來細分房地產市場有效需求

住房政策的目標在於滿足合理的住房需求。住房需求大體可分為三個層次:居住需求、居住質量需求和產權需求。滿足住房需求既可以通過政府來提供,也可以由市場來提供。

對於個體居民而言,住房需求層次建立在自身經濟條件之上。對於城市居民整體而言,住房需求滿足的層次則依賴於城市經濟實力和可利用土地面積等因素。

3.以保障居民居住權作為建立多層次住房供應體系的核心

新加坡政府堅持行政干預為主、市場調節為輔的原則,牢牢掌握了房地產市場的主動權,其核心就是保障居民的居住權,以實施保障房政策為重點建立多層次的住房供應體系。

4.以嚴密的制度安排保證有限住宅資源優先滿足基本民生需求

嚴密的制度安排保證了有限住宅資源能優先滿足基本民生需求。這也是新加坡組屋制度中最值得我們借鑒和學習的地方。

5.保持房地產政策的相對獨立性和穩定性

新加坡政府組屋的一個重要功能是讓不同種族和諧共處,增強民眾對多民族、多宗教社會的認同,促進社會穩定。社區發展主要藉助政府組屋推進,通過組屋把社區所需的各種功能整合起來。

『拾』 為什麼建立住房保障制度

住房保障制度針對的是社會上的中低收入人群。住房屬於必需品，同時也屬於大宗商品，如果全部交給市場，可能會導致房地產投機，中低收入人群買不起房子，露宿街頭，進而影響社會穩定，因為政府要建立住房保障制度，維護社會公平。