重庆市城乡建设用地优化配置与农村建设用地复垦研究报告

A. 重庆农村宅基地复垦还在搞吗要怎么申请呢

还有的： 重庆市国土房管局在收到反馈意见后，在2013年做出政策完善调整，不把版“二调”现状图作为是否纳入权复垦的硬性条件，并制定出了渝国土房管【2014】319文件（重庆市农村建设用地复垦项目管理实施细则）。细则第七条，明确规定了土地权利人申请复垦应具备以下条件：

（一）土地权利人有合法稳定住所，在农村新建房屋要扣除建新占地面积； 
（二）申请复垦农村建设用地符合土地利用总体规划； 
（三）复垦农户宅基地及其附属设施用地，需提供房地产权证；复垦农户宅基地及其附属设施用地以外的农村建设用地，需提供土地使用证； 
（四）复垦农户除合法途径取得的宅基地外，坚持“一户一宅”； 
（五）申请复垦宅基地存在主体房屋； 
（六）申请复垦农村建设用地界址准确，权属清晰无争议； 

B. 重庆市农村房屋赔偿2019年的政策文件号

每个地方的拆迁补偿费是不同的，同地区房子结构不同补偿的费用也是不同的，建议根据自己房屋情况咨询征收部门，感觉不合理的地方可咨询专业律师。

C. 重庆市耕地后备资源类型对土地开发整理结果的影响

石伟 马泽忠 黄川林 黄文妍

（重庆市土地勘测规划院，重庆，400020）

摘要：根据重庆市不同类型耕地后备资源数量、分布和特点，分析不同类型耕地后备资源开发后对土地整理结果的影响，并在全市范围内随机选择了部分已竣工的土地开发整理项目，根据农用地因素法分等思路，采用重庆市农用地分等相关参数和评价指标，对开发整理后的耕地质量进行评价，并对其类型进行归纳，得出重庆市土地开发整理当务之急是“移土培肥”，重点在自然灾害损毁地复垦和其他可开垦未利用土地的开发，对荒草地的开发应慎重进行。

关键词：后备资源；土地整理；农用地分等；重庆市

随着经济的发展和城市建设的需要，大量的耕地被用于非农占地和基础设施建设，加上人口不断增长使原本有限的耕地资源日益紧张，人地矛盾逐渐威胁到国家粮食安全和社会的长治久安。土地开发整理是提高土地质量、增加有效耕地面积、改善农业生产条件和生态环境、缓解人地矛盾的重要途径，依据土地利用总体规划，采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用土地面积，提高土地利用率和产出率的国家措施。目前我国土地整理的主要评价指标是新增耕地面积，这在一定程度上造成土地整理单纯追求数量和短期效益，对可耕后备土地资源的粗放型开发，不仅达不到增加有效耕作面积、提高粮食产量的目的，甚至会造成资源的浪费，为环境带来不良后果，因此，科学分析后备资源自身属性及其对土地整理结果的影响，是合理编制土地整理规划设计方案的基础，是实现土地整理生态、经济、社会效益三兼顾和耕地占补平衡的重要前提。

1 重庆市耕地后备资源类型分布及特点

1.1 重庆市耕地后备资源类型分布

重庆市耕地后备资源大致可分为荒草地、滩涂、废弃压占地、自然灾害损毁地和其他可开垦未利用地。各类型后备资源数量见表1。

根据2002年西部大开发后备资源调查情况，重庆市土地后备资源总面积约为101 万余亩，其中可开发土地面积为95 万余亩，可复垦土地面积为5 万余亩。可开发土地包括荒草地565558.9 亩，滩涂约58704.6 亩，其他可开垦的未利用土地327911.2 亩（包括沙地、多年撂荒，无法耕种的土地等），可复垦土地包括废弃压占地14662.57 亩，自然灾害损毁地41277.9 亩。重庆市耕地后备资源分布情况见表2。

表1 重庆市各类型耕地后备资源面积统计表单位：亩

表2 重庆市耕地后备资源分布情况表单位：亩

1.2 耕地后备资源的质量及其分布特点

重庆市耕地后备资源主要为荒草地和其他未利用土地。荒草地主要分布在渝东北地区（图1），约占全市可开垦荒草地的45%，该区域为中山峡谷地貌区，以中山为主，交通不便，是重庆市最为贫困的地区之一，荒草地多分布在海拔600 m以上的部分山间盆地、谷地及坡地上，土壤主要为黄壤和黄棕壤等，肥力较低，区内山高、坡陡、干旱、洪涝及山地灾害频繁，生态环境较脆弱；渝中地区的荒草地分布数量约占20%，多分布在600～1500 m的坡地或鞍部地区，地貌以中、低山为主，山多、地广、人稀，土壤以黄壤为主，土壤瘠薄，水资源缺乏；渝西地区荒草地约占18%，该区地貌以丘陵为主，是重庆市主要的粮食生产基地，土地肥沃，土壤以紫色土为主，光热量条件丰富，适种度广而宜于农耕，是全市土地利用最高的区域之一；渝东南地区荒草地约占17%，该区域为中山峡谷地貌区，以中山为主，大部分荒草地分布在海拔较高的坡地或鞍部地区，土壤主要为黄壤和黄棕壤等，土壤质地较差，多为黏性土、砾岩土。

重庆市滩涂面积约6 万亩，以渝西浅丘区分布最广，约占全市可开垦滩涂面积的68%，主要分布在全市长江及其支流两侧，光、热、水资源丰富、土壤肥沃，具备优越的开发条件。

重庆市其他可开垦的未利用土地约有32 万余亩，包括沙地、多年撂荒，无法耕种的土地等，渝中浅山区所占面积最大，约占47%。该地区最具代表性为“碗碗土”，其特点为耕地与裸岩相互夹杂，耕作困难，但该类土地保水保肥力强，土壤肥力高，适合农作物生长，尤其适合种植烤烟等经济作物。

2 当前土地整理存在的问题

国家要求各地必须按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须要补充相应的耕地，以保证耕地数量不减少，县级及县级以上土地主管部门根据当年建设占用耕地数量将新增耕地指标分配到下级土地管理部门，并将新增耕地面积作为项目竣工后的主要评价指标，县级土地主管部门在制定开发整理年度计划时，为完成当年下达的新增耕地指标，往往要求各乡镇上报辖区范围内可开发后备资源情况，根据乡镇上报情况组织队伍进行开发，各级主管部门对辖区范围内耕地后备资源情况缺乏足够的了解，对后备资源的开发没有进行长期规划，这种管理模式容易造成开发整理项目重数量、轻质量的盲目开发行为。一旦这种无序的粗放型开发将辖区内后备资源消耗殆尽，“占补平衡”将难以落到实处。

图1 重庆市耕地后备资源分布图

同时，部分项目竣工后，主管部门缺乏对这些项目进行有效的监测和监管，特别是部分较偏远、条件较差的项目。按土地权属调整的原则，这部分项目竣工后，多采取按整理前土地权属情况交还给当地农民耕种，由于目前农村青壮年外出打工的情况较多，家里非老即弱，对这部分土地无力耕种，因此，开发后的土地将面临再次撂荒的问题。

3 不同耕地后备资源类型开垦对土地整理结果的影响

根据农用地因素法分等思路，采用重庆市农用地分等相关参数和评价指标，在全市范围内随机选取了部分已竣工的不同类型耕地后备资源开发项目，以项目为分等单元，计算出自然质量等，对开发整理后的耕地质量进行评价和比较（表3）。

表3 评价单元因素表

根据以上指标值，采用加权平均法计算分等单元指定作物的农用地自然质量分，计算公式为：

CL_ij＝［∑W_k·f_ijk］/100

（i＝1，2，…，p；j＝1，2，…，n；k＝1，2，…，m）

式中，CL_ij为分等单元指定作物的农用地自然质量分；i为分等单元编号；j为指定作物编号；k为分等因素编号；p为分等单元数目；n为指定作物的数目；m为分等因素的数目，∑为求和运算符号；W_k为分等因素的权重（采用重庆市农用地分等确定的二级区指定作物分等因素权重）；f_ijk为第i个分等单元内第j种指定作物第k个分等因素的分值（根据重庆市农用地分等因素－分级－分值表中玉米分值进行赋值）。

第j种指定作物的自然质量等指数计算方法如下：

R_ij＝α_tj·CL_ij·β_j

式中，R_ij为第i单元第j种指定作物的自然质量等指数；α_tj为第j种作物的光温生产潜力指数；CL_ij为第i个分等单元内种植第j种指定作物的农用地自然质量分；β_j 为第j种作物的产量比系数。

表4 耕地自然质量等

通过对以上项目农用地自然质量等的计算和比较（表4），可以看出，对自然灾害损毁地复垦后的耕地自然质量等别最高，荒草地开发后的耕地自然质量等最低，对河滩地的开发和其他未利用地的开发形成的耕地的自然质量等别介于二者之间。

3.1 荒草地

对全市21个开发整理项目抽样调查数据表明，荒草地开发后，农用地自然质量等普遍较低，荒草地自身的开发适宜度与其分布有较大的关系。当荒草地分布在海拔 1000 m以上时，当地年均气温一般不会超过 14°C，无霜期小于 260 天，年降水量一般在1200mm～1300mm，8月初即出现低温连阴雨天气，土壤多贫瘠、保水能力差，农业集约化利用程度低，不适合发展农作物，可以考虑发展畜牧业、种植经济作物和部分药材等。同时，荒草地是重庆市面积最大的耕地后备资源库，对荒草地的合理开发和利用是补充耕地面积，实现占补平衡的重要途径之一，根据目前主管部门对开发整理项目的收购价格和评价指标（主要为新增耕地面积），对开发商而言，荒草地的开发难度和前期投入相对较低，利润最可观。由于重庆市荒草地多分布在海拔较高处或生态脆弱区，对荒草地开发必须以当地实际情况为前提，制定合理的可研、规划设计，循序渐进、因地制宜地进行开发。如果不注意对荒草地开发进行研究和计划，容易在经济、开发技术、工程投入、后期管护等环节出现问题，导致项目竣工后缺水、土壤肥力低下等情况使开发后的土地难以耕种，或竣工后的土地无人耕种再次撂荒，甚至造成地质灾害和水土流失。

3.2 滩涂

河滩地以其特有的资源条件和地理环境，成为丘陵地区开发整理比较理想的耕地后备资源，其开发后形成的耕地等级较高，适合农作物的发展。但三峡库区蓄水后，重庆市现有的滩涂大部分将被长江淹没，同时长江两岸175 m水位线以下耕地、园地也将同时被淹没，为此国家紧急启动了“移土培肥”工程，对即将被淹没的耕、园地耕作层土壤进行抢救，重庆市滩涂面积中，有相当一部分滩涂长期被两岸农民避开涨水季节种植蔬菜等农作物，这部分滩涂的表土层和耕、园地表土层一样，土层肥厚、土壤有机质含量高，各类营养元素含量丰富，可与两岸耕、园地耕作层一并移取；覆土后，可对3730hm² 瘠薄的耕、园地进行覆土培肥，使其粮食产量提高5780t，工程区年增产值890 余万元，同时可提高库区人民生产积极性，促进当地农村经济的发展，降低库岸水土流失强度，减少污染，改善环境。但该工程的实施应与土地整理项目配套进行，由于库周瘠薄的耕、园地多属分布在山坡坡面上，属生态脆弱区，因此应在覆土培肥区落实坡改梯工程，防止造成更加严重的水土流失，带来灾难性后果。

3.3 其他可开垦的未利用土地

重庆市其他可开垦的未利用土地约有32 万余亩，在重庆市耕地后备资源类型中具有较大的开发潜力，主要分布在渝中浅山区，约占全市其他可开垦的未利用土地的 47%。对撂荒地的开发前期投入相对较低，深受群众欢迎。虽然已撂荒多年，但其土壤熟化程度较其他耕地后备资源要高，相应配套设施相对较成熟，此类土地多分布在农村居民点附近，土地开发后的利用程度相对较高，对碗碗土的开发也同样深受当地群众欢迎。由于喀斯特溶岩地区人均耕地面积相对较少，同时该地区丰富的光热条件适合烤烟等经济作物的生长，通过爆破取石、异地客土、农田防护等环节的结合，可实现当地社会、经济、生态效益三结合。

3.4 自然灾损毁地和废弃压占地

对自然灾损毁地和废弃压占地复垦可使重庆市新增耕地5 万余亩，是最受老百姓欢迎的“民心工程”，重庆市可复垦自然灾害损毁地一般是遭受洪水或泥石流冲毁的耕地，耕作条件成熟，土壤肥沃，复垦后形成的耕地等级最高，可复垦的废弃压占地一般分布在海拔较低的村庄附近，交通条件较好、光热条件充足，复垦后有利于项目区生态环境建设。自然灾害损毁地和废弃压占地是耕地后备资源开发的首选对象。

4 对策建议

4.1 运用农用地分等定级和按等折算成果对开发整理结果进行评价

农用地分等是继土地详查后，第一次比较系统全面的对农用地的质量状况进行的评价，占补平衡从质和量两方面出发，解决了土地开发整理占补平衡的问题，目前重庆市已完成农用地分等和按等折算研究，按等折算成果已通过国土资源部验收，农用地等、级、价体系已经建立完成，成果即将提请验收，运用农用地分等成果进行开发整理竣工后的质量评价可以从各方面弥补土地整理质量评价指标的不完整性，运用按等折算成果对占用耕地的单位进行监管可以防止占多补少、占优补劣情况的发生，真正实现耕地占补平衡。

4.2 对后备资源进行远期规划，树立可持续开发利用的思想

国土资源管理部门应对辖区内的后备资源状况进行分析评价，结合当地实际情况制定长期的开发计划，并结合当地后备资源特有的属性、数量及其分布下达开发指标，同时指导下级部门对项目的开发进行科学合理的规划，以达到对后备资源的可持续开发。

4.3 建立后期管护制度，落实相关管护责任，并对已竣工的项目进行定期监测

县级土地主管部门在项目动工前应该对竣工后的管护责任做出妥善的安排，否则国家投入大量人力、物力、财力开发出来的土地再次抛荒，组织开发者就是国家的罪人。主管部门应加紧制定相应的措施对竣工后的项目进行定期监测，确保项目的后期利用落到实处。

5 结论

通过对重庆市不同耕地后备资源的分析可以看出：①目前重庆市土地整理的重点应放在三峡库岸即将被淹没的耕、园地耕作层和部分肥沃的河滩地表土层的抢救工作上；②对自然灾损毁地进行复垦后所达到的耕地等级最高，对废弃压占地复垦的相关条件相对较成熟，两者复垦后均有利于当地经济、社会、生态建设，是目前开发整理的首选对象；③对其他未利用地的开发是目前重庆市新增耕地面积的潜力所在，在选择项目区时，可以将其他未利用地的开发作为优先选择；④荒草地在重庆市耕地后备资源中所占比例最大，但荒草地开发后形成的耕地等级相对较低，开发后对生态环境影响较大，应在充分总结经验，认真分析项目区实际情况的基础上因地制宜、循序渐进、适量地进行开发。

参考文献

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王利强，陈亚恒，许皞等.河北省耕地资源动态分析及耕地后备资源可持续利用对策.资源与产业，2006，8 （3）：36～39

朱青，李如海，王黎明等.江苏省沿江地区农用地资源质量评价研究.长江流域资源与环境，2005，14 （2）：188～192

温明炬，郑元伟，李宪文，唐程杰.西部大开发土地资源调查评价.北京：中国大地出版社，2003

石玉林，康庆禹，赵存兴等.我国宜农荒地资源及其合理开发.自然资源，1981，1

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彭群，龙花楼，罗明，王军等.经济地理，2003，23 （6）：822～825

蒙毅，王玺，文森，李萍.重庆市综合农业区划，1999

D. 重庆市年国土资源综合统计分析报告

2005年是重庆市国土部门管理体制改革后正式运行的第一年，在国土资源部的领导下，我市国土资源系统认真落实科学发展观的要求，围绕经济社会发展大局，以保持共产党员先进性教育和“完善体制、提高素质”活动为动力，开拓创新，攻坚克难，在保护资源、保障发展、维护权益、服务社会等各个方面取得了新的成绩，较好地完成了各项目标任务，获得多项表彰。

●全国试点单位江津市的规划修编大纲已经国土资源部评审通过。

●《重庆市矿产资源总体规划》通过实施中期评估，获全国矿产资源规划优秀成果一等奖。

●重庆市被国土资源部确定为全国4个重要矿区矿产资源潜力评价试点单位之一。

●合川、永川等地处置低效利用土地效果明显，万州区积极造地和盘活低效利用土地的做法得到国土资源部、市领导的表扬，《人民日报》、《经济日报》在头版进行了专题报道。

●加强优质基本农田建设，重点实施了三峡库区周边绿化带1.47万公顷基本农田综合整理项目。

一、土地资源

（一）土地资源状况

重庆市土地总面积822.69万公顷，占全国土地总面积的0.85%。2005年末，重庆市农用地694.50万公顷，较2005年增加0.01%；建设用地56.91万公顷，较2005年增加1.83%；未利用地71.28万公顷，比2005年减少1.53%。如图1、表1所示。

图4 2005年重庆市颁发勘查许可证（按专业性质分）情况

2.矿产资源开发利用基本情况

经过几十年的发展，重庆市的矿业逐步形成了地质勘查、矿山设计、开发、科研、教育基本配套的矿业体系。全市开发利用矿产54种，各类生产矿山5 466个，其中能源矿山1 549个，金属矿山88个，非金属矿山3 780个，其他矿山49个。

全市矿山企业从业人数23万人，矿业工业总产值占全市工业总产值6%左右，矿业及以矿产资源为原料的加工业产值占全市工业总产值的25%左右，矿产品进出口占全市进出口总额的5%左右，矿产资源开发利用在全市经济发展中占有重要的地位和作用。

2005年重庆市主要开发利用矿种包含能源矿产中的煤、地热，以及黑色金属矿产、有色金属矿产、贵金属矿产、稀有、稀散稀土矿产、非金属矿产和水气矿产。

三、国土资源市场

（一）土地市场

1.土地市场治理整顿

2005年重庆市合理制定农用地转用、土地供应年度计划，严格建设用地预审，加强经营性土地出让计划管理，保持适度的土地投放量和投放节奏，优化土地供应结构，重点保障基础设施、产业发展和社会公益项目的用地需要。加强土地储备、整治计划管理，支持和指导土地储备机构科学合理开展储备和整治工作，建立建设用地“蓄水池”，提高政府土地调控能力。加强对园区工业项目土地投入产出率的审查和考评。严格执行工业项目建设用地供应控制指标，对超过控制指标要求的项目，核减用地面积。把城镇土地集约利用率纳入对区县（自治县、市）政府的综合目标考核。认真开展存量土地清查工作，基本摸清了城镇存量建设用地的家底。合川、永川等地处置低效利用土地效果明显，万州区积极造地和盘活低效利用土地的做法得到部、市领导的表扬，《人民日报》、《经济日报》在头版进行了专题报道。

2.土地一级市场

2005年重庆市继续严格执行经营性土地招拍挂出让制度，加大土地市场化配置力度。全年共计出让土地2 645宗，面积4 036.07公顷，土地纯收益70.95亿元；以“招拍挂”方式出让土地 966宗，面积 2 222.26公顷，占全年出让土地的 55.06%（2004年为38.38%，提高了16.38个百分点），土地纯收益54.61亿元，占全年出让土地纯收益的76.96%（2004年为56.94%，提高了20.02个百分点）；从土地用途分类来看：以“招拍挂”方式出让的土地中，以住宅用地为主，面积为1 973.96公顷，占88.83%；纯收益为47.69亿元，占87.33%（图5～图6）。

图5 2005年土地出让面积比例（按出让方式分类）情况

图6 2005年土地出让面积比例（按土地用途分）情况

3.土地二级市场

2005年重庆市国有土地使用权交易35 764宗，面积11 122.17公顷，金额608.68亿元。从土地用途来看：住宅用地面积 2 921.14公顷，占国有土地使用权交易面积的26.26%（2004年为32.25%，比重下降了5.98个百分点），金额333.53亿元，占国有土地使用权交易的54.80%（2004年为31.58%，比重增长了23.22个百分点）。

2005年重庆市转让土地20 010宗，转让土地面积520.68公顷，转让金额19.75亿元。转让以住宅用地为主，面积341.11公顷，转让金额14.02亿元。

（二）探矿权采矿权市场

1.矿业权市场建设

2005年重庆市扎实开展矿产资源勘查开发秩序整顿工作，按照国家要求，制订实施方案，迅速启动全面整顿和规范矿产资源开发秩序工作。加大资源的市场化配置力度，建立矿业权有形交易市场和出让公示制度，规范出让程序。

2.探矿权采矿权一级市场

2005年重庆市出让探矿权1宗，出让方式为申请审批，合同金额43.28万元。出让采矿权1 547宗，合同金额1.96亿元，其中以“招拍挂”方式出让580宗，占出让采矿权总宗数的37.49%（2004年为8.3%，比重提高了29.19个百分点），合同金额1.85亿元，占全市出让采矿权合同金额的94.59%（2004年为16.86%，比重提高了77.73个百分点）；从矿种分类看：采矿权出让主要集中在煤（504宗）和建筑石料用灰岩（520宗）。

3.探矿权采矿权二级市场

在矿业权转让中，采矿权转让共76宗，转让价款1.62亿元，其中出售54宗，出售价款0.36亿元，其他22宗，价款1.26亿元。从矿种分类看：采矿权转让主要集中在煤（68宗），转让价款1.61亿元。其他还有铅锌矿、水泥用灰岩等（图7）。

图7 2005年采矿权转让（按矿种分类）情况

四、国土资源违法案件查处情况

（一）土地违法案件查处情况

2005年重庆市结转上年土地违法未结案件86件，涉及土地面积18.17公顷，其中耕地12.42公顷。

2005年发现土地违法案件2 663件，比2004年增长11.89%，其原因是全市对违法用地继续保持高压态势，清查处理“以租代征”擅自将农用地转为建设用地、违反土地用途管制等行为，严肃查处了一批土地违法大要案，有效地制止了非法占地行为。2005年发现土地违法案件中，主要是个人违法案件，共2 474件，占92.9%，本年违法涉及土地面积224.56公顷，其中耕地100.63公顷。

2005年土地违法立案1 993件，主要是个人违法案件，为1 825件；土地违法案件立案涉及土地171.46公顷，其中耕地69.14公顷；本年结案2 008件，结案涉及土地面积186.97公顷，其中耕地80.69公顷。

2005年查处土地违法案件拆除构建物90 364平方米，没收构建物125 922.5平方米，收回土地17.41公顷，其中耕地13.73公顷，收取罚没款957.18万元。

（二）地矿违法案件查处情况

2005年，全市认真开展全面整顿和规范矿产资源开发秩序工作。以生产矿山全面排查、勘查项目全面检查、行政执法行为全面清查为主要内容的“三查”工作取得阶段性成果。全市整顿和规范矿产资源开发秩序工作得到国家联合督察组的充分肯定。

2005年结转上年地矿违法未结案件11件，本年立案695件，本年结案686件，其中，无证开采611件，占结案总数的89.07%；越界开采43件，占结案总数的6.47%；非法转让采矿权8件，其他3件。年末未结案件20件。

2005年当年立案案件中，按违法主体划分，个人673件，占立案总数的96.83%。

五、国土资源行政复议情况

2005年全市圆满完成“四五”普法工作，进一步加强立法、行政复议与应诉工作，促进了依法行政。按照我市建设领域行政审批制度改革试点工作要求，制定用地环节行政审批制度改革的实施办法。

2005年结转2004年未审结行政复议36件。申请行政复议332件，其中行政处罚13件，行政强制措施39件，行政不作为3件，其他277件；本年受理173件，本年审结296件，其中维持原行政决定257件，责令履行1件，撤销3件，撤回申请35件，本年未审结行政复议39件。

六、国土资源管理机构和人员培训情况

2005年重庆市国土资源系统共有行政机构45个，其中省级1个，年末从业人员2 517人，其中行政编制人员1 000人。在行政人员中，有研究生73人，大本及大专1 814人。直属事业单位303家，从业人员5 735人。

2005年全市国土资源系统收入总额3.65亿元，其中地方财政拨款2.49亿元，其他收入1.16亿元。全年共完成基本建设投资150万，其中国家资金100万。

2005年全市国土资源系统参加干部培训592人次，其中党校学习255人次，行政学院培训43人次，其他294人次；参加学历教育126人次，其中参加博士生教育5人。

七、问题与建议

当前工作中存在的困难和问题主要有以下三点：①土地资源供给与需求的矛盾比较突出；②传统用地方式与节约集约用地的矛盾比较突出；③矿产资源勘查、开发利用与生态环境保护的矛盾比较突出。

（一）加强国土资源管理的建议

1.坚持以科学发展观为统领，保障发展与保护资源并重

坚持实行最严格的耕地保护制度，切实保护土地资源；落实国家产业政策，优先支持保障重点建设项目和社会主义新农村建设用地需求；建立高标准基本农田和监管体系，切实抓好保护示范区建设，提高农业综合生产能力。

2.增强参与宏观调控的针对性和有效性

严格执行用地预审、用途管制、指标调控、定额管理和批后检查等规定，加强部门联动，落实产业政策；进一步加强和改进经营性用地供应、储备土地整治和出让的计划管理，确保土地供应总量适度、结构优化、区域均衡、价格合理。

3.认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，大力开展土地节约集约利用工作

严格执行土地利用年度计划，严控划拨用地范围和程序，严卡协议出让最低价；充分发挥市场作用，建立激励约束机制，鼓励使用存量土地；建立节约集约用地情况与用地计划挂钩制度，完善建设项目土地利用情况跟踪管理制度。

4.科学编制新一轮规划，发挥规划的引导和控制作用

加强同全市国民经济和社会发展规划以及其他专项规划的衔接和协调，注重理论和方法创新，坚持开门规划和公众参与原则，加强基础研究，提高规划的科学性、前瞻性和强制性，加强保障规划实施的体制机制和政策措施研究，确保规划得到有效落实。

5.切实加强地质工作，全面整顿和规范矿产资源开发秩序

认真贯彻《国务院关于加强地质工作的决定》要求，制定实施意见和工作方案，切实加强地质工作；全面整顿和规范矿产资源开发秩序，重点查处越层越界开采及非法转让矿业权行为，严格执行审批权限和审批程序，建立健全统一、竞争、开放、有序的矿业权市场，加强市场监管。

（二）加强国土资源管理的建议

（1）加强综合统计和专项统计，建立统计责任追究制度。

（2）完善季度形势分析制度，不断增强分析的针对性和时效性。

（3）加快建立国土资源科技创新体系，推进行业信息化工作。

（4）完善征地补偿安置争议裁决制度，加强行政复议和行政应诉工作。

E. 重庆市綦江区农村房子已垮能复垦吗

綦江区农村房子一垮的话，是可以那个胡坑的，但是你那个土壤被污染没得，你个人要请那个专业公司先来检测一下，不然的话也到时候种出来的东西吃不得

F. 重庆市江北区耕地与基本农田变化分析

王兆林 杨庆媛

（西南大学地理科学学院，重庆，400715）

摘要：工业化、城镇化进程的加快，对耕地与基本农田保护造成较为强烈的冲击。为了提出更为有效的耕地保护措施，本文从数量、质量上分析了 1997～2004年重庆市江北区耕地与基本农田变化概况后，认为经济发展、人口增长、土地市场秩序的不完善是制约江北区耕地及基本农田保护的因素，并在此基础上提出完善耕地保护政策的思路。

关键词：耕地；基本农田保护；制约因素；重庆市；江北区

工业化、城镇化进程的加快，对耕地和基本农田保护造成较为强烈的冲击。随着重庆市江北区经济建设的迅速发展和城镇化进程的加快，全区经济发展对建设用地需求和耕地保护政策目标要求之间的矛盾日趋尖锐，迫切需要在新一轮土地利用总体规划修编中对其结构和用地布局进行重新审视。

1 耕地保护的一般原则及模式

1.1 耕地保护的概念及内涵

1.1.1 耕地保护的概念

耕地保护缘起于城镇扩张中优质农田的过快损失和土地生产能力的退化及无公害食品生产的环境保护需求，虽早已提出，但并无严格的、公认的统一定义。不同时期、不同地区耕地保护的侧重点不一。20 世纪60、70年代，黄土高原、西北区蚀区和南方红黄壤丘陵山区的耕地保护主要针对农田生态环境的改善；20 世纪80、90年代初期，沿海经济发达地区的耕地保护主要针对耕地数量上的过快损失；20 世纪90年代后期，耕地保护逐渐重视质量保护。国外耕地保护不但考虑农田的自然背景特征，更多是考虑立地条件和机会成本，诸如农田连片性、农业发展相关因子、土地利用有关规定、税收激励机制、可择利用方式、综合开发计划和区位等^［1］。

一般认为，耕地保护是为了满足国家计划和区域可持续发展的需要，维持区域人地关系在一定时间内、一定的社会经济、科学技术和人民生活水平下协调发展，所必须保有的具有较高的生产能力，适宜的生态环境，优越的立地条件，直接服务于农业生产的农田以及立法、管理、监测等手段的总和。

1.1.2 耕地保护的内涵

从耕地保护的定义可知，耕地保护包括3个方面：①有适当的量，即根据区域社会和经济发展需要必须维持在农田数量和质量的动态稳定。采取立法、行政、经济手段，防止农田资源的滥用和破坏，降低耕地资源的消耗，保证利用方向的合理，维护耕地资源及依存的生态环境质量。②科学的利用模式，即对耕地资源的合理开发利用，借助先进的科学技术手段，适度扩大的经营规模，积极推进农业产业化进程，切实增加农户收入，实现社会、经济和生态效益协调发展。③监测和管理，即利用先进的科学技术手段，对现有农田环境、基础设施、土壤肥力与利用方式进行监测和管理。同时，利用行政、法律和经济手段，对具体保护工作的实施进行监测和管理^［1］。

1.2 耕地保护的一般原则及透视

1.2.1 耕地保护的一般原则

（1）供给与供求平衡原则

耕地保护的实质是为了满足未来人口对食物的需求，这对指导当前保护工作中实施动态平衡和农业结构调整有重要意义。保护耕地并不是一味强调耕地数量不减少，重点是为养活未来人口。然而，未来人口的饮食结构会随经济发展、城市化等发生变化，科学技术也不断进步，因此，耕地保护必须考虑科技进步的贡献、饮食结构变化及区域食品贸易等因素，耕地保护的目标函数 F^［1］：

F＝f（P，B，C，D）

式中，P是区域内最高峰时期人口总数；B是区域耕地生产潜力函数；C是消费需求函数；D是区域粮食调动函数。

（2）土地可持续管理原则

将技术、政策和旨在同时关心社会经济效益与环境的活动结合在一起，即同时考虑保持和提高生产力、降低生产风险、保护自然资源的潜力和防止土壤与水质的退化、经济上可行和社会可以接受几个方面。在可持续土地管理指导下，一是保障足够的农田面积，维持农产品的产量稳定和提高；二是加强耕地质量保护和农田水利等基础设施建设，提高农田抵御自然灾害的能力；三是重视农田生态环境的保护，维护耕地自然生产力潜力，防止土壤退化；四是查清耕地后备资源，合理规划，保障耕地生产能力总量的相对稳定。当然，耕地保护的实施方案、利用规划和保护措施应当体现经济上可行、社会上可接受。因此，建立以可持续土地管理为基础的保护模式是实现保护目标的根本保证。

1.2.2 耕地保护原则的透视

（1）从资源不可再生性角度分析耕地的可持续利用 一定意义上耕地具有不可再生性，一旦利用方式发生转变，这种转变在可预见的时间内是很难逆转的。为持续利用耕地这一宝贵资源，维持农业生产的稳定，在发生非农化转变之前，应当寻找足够的后备资源来补充被占用耕地损失的土地生产力。

（2）维持稳定的实际现存量（质量、数量两个方面），以此达到耕地资源的可持续利用目标。当一个地区的土地后备资源严重不足，其他地区不能够满足经济发展需求的情况下，为了保持耕地的长久存在价值，必须保护现有的实际存量。

（3）保护耕地资源的理论现存量 可持续土地管理的基本目标是既寻求满足当代人的需求，又不危害后代人满足需求能力的资源利用方式。从理论上，评估和预测后代人（高峰期人口总量）对耕地资源的需求量，并在当代人利用耕地资源的同时，保护这个需求量。因此，耕地保护必须首先预测区域人口状况和消费需求。

1.3 耕地保护的一般模式^［1］

模式的目标是保护耕地，在可持续土地管理原则指导下，根据国家宏观政策和市场经济原则，借助人地关系均衡的有关模型，采用计算机辅助及GIS、RS、ES和DSS等技术途径，对耕地保护量划定、监测和管理等有关环节进行科学论证，达到对区域耕地数量、质量、农田环境与利用状况实时调控和管理，维护农田功能现存量，实现耕地有效保护与持续利用。具体见图1。

图1 耕地保护的一般模式

2 重庆市江北区 1997～2004年耕地和基本农田变化概况

2.1 耕地变化状况

2.1.1 耕地减少情况

据调查，1996年末，全区实有耕地面积 7673.7hm²，1997～2004年累计减少耕地1533.8hm²。其中，建设用地占用耕地1306.6hm²，占耕地减少总量的85.2%；生态退耕减少耕地102.2hm²，占耕地减少总量的6.67%；农业结构调整减少耕地114.4hm²，占耕地减少总量的7.46%；灾毁减少耕地10.6hm²，占耕地减少总量的0.07%，可见，建设用地占用耕地是江北区耕地减少的主要原因，农业结构调整及生态退耕也是耕地减少不容忽视的因素（图2）。

图2 重庆市江北区 1997～2004年耕地减少因素分析

从区域布局看，江北区原有资料中显示，各街道（镇）耕地减少情况如表1 所示。1997～2004年江北区耕地减少主要集中于建设用地占用。建设用地占用耕地主要集中在石马河、寸滩及唐家沱街道，此3个街道累计建设占用耕地 978.3hm²，占耕地占用的71%；生态退耕减少耕地只分布在郭家沱、鱼嘴、复盛及五宝4个街道（镇），累计减少耕地108hm²，占该项耕地减少的94.4%；灾毁减少耕地只分布在寸滩、鱼嘴、复盛、五宝4个街道（镇）。

表1 1997～2004年全区耕地减少的行政区域分布

注：数据来源于1997～2004年江北区耕地调查表（华新街和江北城没有耕地，因此表中未列出）。

2.1.2 耕地补充情况

1997～2004年江北区累计补充耕地256hm²。其中，整理补充耕地82.9hm²，占耕地补充总量的32.3%；复垦补充耕地168.1hm²，占耕地补充总量的65.5%；其他补充耕地5.6hm²，占耕地补充总量的2.18%。可见，耕地补充主要来源于土地复垦，其次为土地整理，二者占耕地补充总量的97.82%。

1997～2004年江北区耕地补充主要集中于复垦补充。复垦补充耕地主要集中在鱼嘴、复盛、五宝，占该项耕地补充的87.5%；生态退耕建少耕地只分布在郭家沱、鱼嘴、复盛及五宝4个街道（镇）；整理补充耕地只分布在复盛镇；此外，其他方面补充耕地分布在复盛和五宝（表2）。

表2 1997～2004年耕地补充的行政区域分布一览表

注：数据来源于1997～2004年江北区耕地调查表（表中不包括没有耕地补充来源的乡镇）。

2.1.3 耕地增减变化情况

1997～2004年江北区耕地净减少1369.8hm²。根据《耕地调查表》中情况，各街道（镇）耕地变化情况如表3 所示。与《重庆市江北区土地利用总体规划1997～2010年》（以下简称《规划》）指标控制值相对照，至 2010年，石马河、大石坝、观音桥、五里店、华新街及江北城不再保有耕地。其他街道（镇）中，只有五宝镇的耕地面积还在《规划》控制指标之内^［6］。

表3 各街道 （镇） 耕地变化情况的行政区域分布单位：hm²

注：数据来源于1997～2004年江北区耕地调查表（华新街和江北城不涉及耕地变化，表中未列出）。

2.1.4 耕地质量状况

根据江北区耕地相关资料，2004年江北区实有高产田4151.2hm²，占耕地总面积的65.8%；中产田1910.2hm²，占耕地总面积的30.35%；低产田242.7hm²，占耕地总面积的3.85%。2004年江北区耕地总体质量相对较高，中高产田在耕地总量中，高达96.15%，低产田仅占耕地总量的3.85%。

具体各街道（镇）耕地质量情况见表4。石马河和大石坝街道耕地都属高产田；观音桥和五里店街道耕地中只有高产田和中产田，以中产田为主。由于鱼嘴、复盛及五宝镇属于全区农业用地区，高、中、低产田大部分都集中分布在这三个镇。此外，寸滩和郭家沱街道的低产田面积也较大，分别占全区低产田总面积的12.94%、11.17%。

表4 各街道 （镇） 耕地质量情况的行政区域分布

注：数据来源于1997～2004年江北区耕地调查表（华新街和江北城不涉及耕地变化，表中未列出）。

2.2 基本农田变化情况

1996年年末，江北区基本农田4980hm²，2004年江北区基本农田实有4883hm²，净减少98hm²。其中，建设占用1.8hm²，占基本农田减少量的1.84%，集中在鱼嘴镇。生态退耕90.8hm²，占基本农田减少量的93.6%，主要集中在复盛镇和五宝镇。农业结构调整4.4hm²，占基本农田减少量的4.56%，集中在鱼嘴镇。

从地区构成来看，江北区的基本农田集中在郭家沱、鱼嘴、复盛、及五宝4个街道（镇），其中鱼嘴、复盛、及五宝三镇的基本农田占总面积的97.63%。从地类构成来看，江北区基本农田全部为耕地。

3 重庆市江北区耕地及基本农田变化特点与原因分析

3.1 耕地及基本农田变化特点与原因分析

从上述耕地和基本农田变化情况分析可知，江北区耕地和基本农田变化体现出几个特点。

3.1.1 耕地总量减少幅度较大

1997～2004年实际减少耕地1369.8hm²，与《规划》相比较，至2010年耕地减少的控制指标为1330.1hm²，截至目前已经超出此指标39.7hm²，如果按照此《规划》的控制指标，未来5年江北区已经没有占用耕地的指标。在耕地减少的项目中，建设占用耕地1306.6hm²，《规划》控制指标为 766.7hm²，8年实际建设占用的耕地比规划预计的到2010年13年间要求控制指标超出 539.9hm²。生态退耕同期共退耕 102.2hm²，比《规划》的控制指标633.3hm² 要少531.1hm²。

3.1.2 耕地减少的去向主要是城市建设占用

1997～2004年江北区耕地减少建设用地占用耕地 1306.6hm²，占耕地减少总量的85.2%。

3.1.3 耕地减少的区域主要集中于城乡结合部

寸滩和唐家沱街道耕地减少量最多，其次是石马河、鱼嘴、复盛及五宝。其中，石马河、寸滩和唐家沱街道主要是建设占用耕地，鱼嘴和复盛的耕地减少包括建设占用、生态退耕及农业结构调整三方面，而五宝镇耕地减少的主要方面是生态退耕及农业结构调整。

3.1.4 优质耕地减少较多

耕地减少集中的区域正好是城乡结合部耕地质量较高的区域，全区高中产田的比例达96.2%，江北城街道以西的范围内全为高产田。

3.2 耕地和基本农田变化的原因分析

3.2.1 耕地总量减少的主要原因是建设占用

1997～2004年实际减少耕地 1369.8hm²，在耕地减少的项目中，建设占用耕地1306.6hm²，占耕地减少总量的95.4%。近年来，江北区经济发展迅速，相应对建设用地需求加大。造成建设用地需求加大的原因是多方面的，主要有阶段因素（城市化阶段因素、工业化阶段因素）、目标因素（城市发展定位、城市主要职能、全面小康及现代化的要求）及市场与政策因素，由此，建设用地扩张必然导致耕地面积的减少，且在耕地面积减少中占重要地位。

3.2.2 城乡结合部耕地减少主要是由于城市扩张占用

近年来，江北区国民经济保持快速发展的势头，经济发展对建设用地的需求也呈现不断增长的趋势。江北区城乡结合部（石马河、五里店、寸滩、唐家沱街道）是城市建设快速扩张的重点地区，随着城市经济的快速发展，市政基础设施建设逐步扩展到这些街道，国有企业、外资企业、乡镇企业、私营企业等各类工业企业的发展，增加了对建设用地的需求，同时也带动了城市第三产业的迅速发展，进一步加剧了建设用地需求，另外农村居民住宅建设也使耕地在一定程度上减少。种种原因导致了近年来江北区城乡结合部耕地非农化速度加快。1996年全区耕地面积7673.8hm²，1997～2004年8年间全区耕地共减少1533.8hm²，其中包括建设用地占用1306.6hm²，占耕地减少总量的85%，具体到各个街道（镇） 1997～2004年辖区内耕地减少最多的乡镇是唐家沱405.6hm²，其次是寸滩减少388.5hm²，前者建设占用403.1hm²，占其耕地减少总量的99.4%，后者建设用地占用388.5hm²，占其耕地减少总量的98.7%。

3.2.3 生态退耕和农业结构调整复盛镇及五宝镇耕地减少的主要影响因素

按目前采用的统计口径，生态退耕主要是指退耕还林、还草、还湖。农业结构调整占用耕地主要是指耕地改为园地、坑塘或其他农用地^［5］。1997～2004年生态退耕102.2hm²，占耕地减少总量的6.5%；农业结构调整减少耕地114.4hm²，占耕地减少总量的7.4%；两者就占到耕地减少总量的13.9%。耕地减少主要有四方面，即建设占用、生态退耕、农业结构调整及其他原因。在具体乡镇方面，复盛镇和五宝镇，建设占用耕地面积比例很小。而生态退耕和农业结构调整是该区耕地减少的主要原因。五宝镇1997～2004年耕地减少107.7hm²，其中生态退耕53.5hm²，农业结构调整32.8hm²，两者就占到该镇耕地减少的80.1%。

3.2.4 生态退耕是基本农田数量下降的主体

2004年辖区内基本农田总量为4883hm²，1997～2004年8年间基本农田共减少总计97hm²，其中生态退耕面积90.8hm²，占7年耕地减少量的93.6%，主要集中在复盛镇和五宝镇。由于《规划》在编制时，将＞25°的坡耕地划入基本农田范围。在《规划》实施中发现了问题，通过法定程序将 90.8hm² 坡耕地合法退耕。其次，建设占用基本农田1.8hm² 属违法用地，已采取相关处理措施。再次，农业结构调整4.4hm²，主要由耕地转变为坑塘、养殖水面。

4 重庆市江北区耕地及基本农田保护中面临的问题与建议

4.1 江北区耕地及基本农田保护中存在的主要问题

上述耕地和基本农田的数量和质量的变化及若干新特点的出现，反映了当前江北区经济建设快速发展的客观需求，是江北区经济和社会发展过程中土地资源供需矛盾尖锐化的具体体现。

4.1.1 城乡结合部规划滞后，集体建设用地利用粗放，耕地数量急剧减少

由于地方政府以前对规划重视不够，城市总体规划和土地利用总体规划不完全衔接，加上地方经济实力不足、城乡结合部农村居民点改造滞后及土地利用和土地市场管理较为薄弱等因素的影响，城乡结合部除已形成规模的大型企业外，家庭作坊式工商企业零散分布，许多企业分布于城市对外交通干道两侧，且类型多样，规模各异，土地资源浪费现象突出^［2～3］。像石马河、大石坝、观音桥、五里店这些街道、乡镇1997～2004年耕地减少的原因全部为建设占用。

其他乡镇如寸滩2004年耕地总面积为304.5hm²，《规划》要求其2010年耕地保有量为574.1hm²，也就是说寸滩要在现有的基础上补充耕地269.6hm²，按照《规划》的控制值，唐家沱要补充274.7hm²。在未来6年内，同样复盛要补充36.7hm²，也有一些乡镇、街道像郭家沱、鱼嘴、五宝虽然2004年耕地面积没有超出2010年耕地保有量控制指标，但未来6年中保持耕地和基本农田保有量稳定，任务艰巨。

4.1.2 土地市场秩序不够完善，加大了耕地和基本农田保护的难度

（1）现行法规对集体建设用地流转的限制，不利于存量集体建设用地的盘活和集约利用。现行法规对集体建设用地进入市场流转如何规范和管理，目前还没有明确、具体的规定，集体土地所有权的财产权还没有完全实现的途径，土地管理权与土地所有权间界限的模糊性等，都限制了农民集体对其所拥有的土地行使最终的处分权，从而也限制了集体建设用地的流转，使城乡结合部的存量集体建设用地得不到充分的盘活，不利于推动城乡结合部土地的集约利用，因此必然会加剧新增建设用地的供需矛盾，不利于耕地保护目标的实现。

（2）由于土地管理及交易政策的不完善，导致本区政府对土地市场的统一管理和建设用地的优化配置造成困难，从而可能导致耕地和基本农田得不到高度保护^［4］。

4.1.3 耕地保护有关政策不能完全适应江北区农业和农村经济发展的新形势

近年来由于农产品供求形势已发生变化，农业、农村经济的发展已经进入了新的阶段，对农用地利用提出新的要求。江北区粮食播种面积逐年减少，全区已经在近8年内通过农业结构调整要调减耕地114.4hm²，具体到各乡镇、街道：五宝通过农业结构调整耕地减少32.8hm²、复盛31.5hm²、鱼嘴26.9hm²、郭家沱16.8hm²、唐家沱2.5hm²、寸滩3.9hm²。面对土地利用方式变化频繁的情况，对耕地特别是基本农田改果园、改养殖用地和设施农业的管理制度不健全，耕地减少的考核、补充耕地的标准等政策不明确，不能完全适应农业结构调整的需要。

4.1.4 一些乡镇完成补充耕地任务面临诸多困难，影响耕地总量动态平衡的实现

（1）补充耕地的途径受到限制 由于生态环境保护、经济发展需要，几个耕地后备资源较丰富的乡镇，如鱼嘴、复盛、五宝等，严格控制未利用地开发，已规划的耕地后备资源不能开发成耕地，加上资金限制，又没有更多资金搞土地整理，给完成补充耕地任务、实现耕地总量动态平衡带来困难。

（2）耕地总量动态平衡的有关政策还不十分明确，国家和地方对确保耕地保有量问题还缺乏具体的考核办法，对耕地总量的统计，包括减少和增加耕地的统计口径虽有原则性意见，但还没有出台可操作的规定。

4.2 促进江北区耕地及基本农田保护的建议与对策

当前江北区经济建设过程中出现的耕地和基本农田方面的问题，在很大程度上反映了经济发展、生态建设的需要。对于已经暴露出来的问题，各级土地管理部门应从江北经济社会可持续发展战略的高度，充分认识做好耕地保护和基本农田管理的重要意义，积极主动地为经济建设服务。

（1）严格执行土地用途管制制度，保护耕地和基本农田

要加强本区《规划》的实施管理，切实发挥土地利用总体规划在土地利用管理中的“龙头”作用，切实落实土地用途管制制度。在城乡结合部土地利用管理中，在做好城市总体规划和土地利用总体规划衔接工作的基础上，严格按规划实施土地用途管制，促进规划的实施^［5］。

（2）按照实事求是的原则，解决经济快速发展乡镇的规划指标问题

对本区内规划指标不足的，应按照实事求是的原则和法规规定的程序，做好土地利用总体规划的调整工作。对因经济快速发展已经提前完成耕地指标的街道（镇），应严格检查和考核其规划实施工作，并对其存量建设用地利用效率进行科学评价；对通过检查和考核，对存量建设用地进行了合理利用的地区和城市，应允许其在经国土资源部同意的前提下，按照兼顾经济发展、耕地保护和生态建设的原则，做好土地利用总体规划的修编工作^［7］。

（3）规范本区城乡结合部集体土地流转，提高建设用地集约利用水平，稳定耕地数量对本区内新增建设用地实行统一转用、统一开发、统一供地。建立有效的土地流转机制，进一步完善土地市场管理，规范市场秩序，提高建设用地集约利用水平。

参考文献

［1］陈海燕，彭补拙.耕地保护一般原则与模式研究［J］.南京大学学报（自然科学版），2001，37 （3）：305～307

［2］耕地保护与经济发展关系调研组.当前经济建设中的若干新情况与土地利用管理及耕地保护政策调研报告.调研报告，2002，12

［3］汤建东.基本农田保护的困境与对策.南方农村，2005，1

［4］余庆仁.耕地保护的对策思考.浙江社会科学，1998，6

［5］李萌.关于加强耕地保护的思考.农村经济问题，2004，6

［6］重庆市江北区土地利用总体规划1997～2010年

［7］关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知，国土资发［2005］128 号，2005，9

G. 我巫溪胜利乡的，农转非房屋复垦弄了八年了大概，怎么还不落实，是不是被贪污了，重庆市举报电话是多少

你手机下载“重庆政府网”看看上面有没有反映问题的方式。