郑州市城乡建设局赵新刚

① 郑州市城乡建设委员会的人员编制

市城乡建设委员会机关行政编制107名。其中:主任1名,副主任3名;中层领导职数36名(含总工程师、总经济师、总会计师、机关党委专职副书记各1名)。
机关工勤人员事业编制7名。纪检(监察)机构按有关规定设置。
五、其他事项所属事业单位的设置、职责和编制事项另行规定。
六、附则本规定由郑州市机构编制委员会办公室负责解释,其调整由郑州市机构编制委员会办公室按规定程序办理。

② 郑州市城乡建设局陈新局长简介

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③ 郑州市城乡建设委员会的内设机构

(一)办公室
负责委机关政务工作;组织起草机关工作计划、综合性文件;负责目标管理、文秘、信息、档案、机要、保密、保卫、信息公开、电子政务、计划生育、后勤服务、会务工作;负责城乡建设委员会网站建设与管理工作;负责办理人大代表建议、政协委员提案办理工作;负责城建系统目标管理和重要事项的督查工作;负责有关城市建设档案管理工作。
(二)法规监察处(信访处)
负责组织拟订建设行业地方性法规、规章和相关政策;组织研究重大综合性政策问题;负责委系统企业改制工作;负责有关规范性文件的合法性审核工作;负责建设行政执法和执法监督工作,负责建设行政执法委托工作,依法查处重大建设违法案件,协调受委托执法单位工作;负责涉及建委的行政复议和行政诉讼工作;负责建设系统普法和法制教育工作;负责建设监察工作;负责委系统稳定工作;负责委系统平安建设、综合治理工作;负责群众来信、来访事项的登记、受理、转办、交办、督办、上报等工作;负责重大信访事项的协调处理;指导所属单位信访和矛盾纠纷排查化解工作;承办上级和本级人民政府及其信访工作机构交办的信访事项。
(三)规划编制处
负责城乡建设方面重大课题的研究,提出城乡建设与发展的指导性建议,负责建设系统调研工作;负责编制城乡建设中长期规划和年度计划;负责制定筹措城建资金的政策措施;负责审核城建项目(概)预算;编制城乡建设资金的收支计划,参与城建项目工程决算的审定及审计工作;参与城市建设重大项目的审计工作;参与制订有关引进外资进行城市建设的政策措施;负责城乡建设数据统计、汇总和分析工作。负责住宅小区各种配套设施建设管理工作;负责组织房地产开发项目的综合验收;指导城市建设拆迁管理工作。指导市城市科学研究会、房地产协会工作。
(四)市政工程处
负责城市市政基础设施建设管理工作。负责市政府投资的道路、桥梁、雨水、污水、供水、供气、供热、交通设施、绿化等工程的组织实施和移交工作;负责市政基础设施建设项目的协调监督工作;组织协调依附城市道路的配套建设同步施工工作。
(五)建筑业市场管理处
负责拟订建筑业市场管理的中长期发展规划、行业发展政策和建筑业技术政策并监督执行;负责建筑企业、市政施工企业、装饰装修企业、工程监理、商品砼、招标代理、造价咨询机构、工程检测、混凝土搅拌站、预拌砂浆及各类预制构件生产企业和建筑中介机构的资质管理;指导建筑施工队伍的管理工作;负责建筑企业外出施工和外地(境外)建筑企业、监理及中介机构进郑施工的管理工作;负责工程造价管理、合同管理工作;负责建筑行业劳保金的收缴、追拨和统筹调剂管理工作;负责建筑市场秩序综合整治和管理、劳务市场管理、信用体系建设;负责协调行政审批大厅工作;负责房屋建筑工程、市政基础设施工程项目施工许可证审核发放;负责市建委承担的市政府重点项目施工许可证审核发放;负责建筑行业评优评先工作。指导市建筑业协会、装饰协会和工程造价协会的工作。
(六)工程招投标监管处
负责各类工程建设项目的招标投标工作;负责建设工程招标项目核准、招标投标情况书面报告备案;负责建设工程承发包合同备案;负责评标专家库专家管理工作。指导招投标协会的工作。
(七)工程质量安全监管处
负责全市建设工程质量、安全生产和施工现场的监督管理。负责拟订工程质量管理、工程施工安全管理和施工现场管理的相关政策并实施监督;负责建筑节能施工现场的监督管理;负责施工现场建筑材料市场准入及使用监督、检测工作;负责各类工程建设竣工验收备案工作;负责建筑施工企业安全生产许可证的审查和管理工作;负责对施工现场文明施工监督管理;负责建设工程质量创优、安全文明工地评比工作。负责全市建筑机械、起重设备和垂直运输设备的使用和现场监督管理;负责商品混凝土、干混沙浆的施工现场监督管理工作;组织或参与建设工程质量、安全生产事故的调查处理工作。指导建设安全管理协会工作。
(八)勘察设计处
指导和参与城市总体规划、分区规划、专项规划及建设规划的编制和论证工作;参与编制国土规划和区域规划;负责勘察设计咨询业行业管理工作;负责勘察设计单位资质和从业人员执业资格管理工作;负责基本建设项目方案设计、初步设计、施工图设计文件的审查审批管理工作;负责建筑节能设计方案的审批工作;参与编制城市抗震防灾规划;负责城市建设、城镇建设、公共建筑、工业与民用建筑的抗震设防管理工作;协调城市地下空间的开发利用工作。指导信息技术、节能技术在建设领域中的应用。指导勘察设计协会、土木建筑学会工作。
(九)村镇建设处
负责建制镇、集镇和村庄建设管理工作。负责拟订村镇建设的相关政策、中长期发展规划和年度计划;负责村镇建设各类试点和重点镇、中心镇建设工作;指导村镇人居生态环境改善工作;指导村镇迁建、重建工作;指导村镇建设用地管理与土地使用权有偿转让工作;指导受灾地区的村镇重建和国家大型建设项目地区的村镇迁建工作;负责郑州市村镇建设工作委员会的日常工作;负责村镇建设年度统计工作。负责历史文化名镇(村)保护利用和监督管理有关工作;负责市级风景名胜区设立的审核工作;负责风景名胜区建设项目可研报告的审核及初步设计的审批工作;负责风景名胜区建设管理工作。
(十)建筑节能与科技处
负责建筑节能和专项资金使用管理工作;负责城乡建设的科技发展规划和技术经济政策的制订;组织重点科技项目的研究开发,管理行业科技成果,指导科技成果的转化;负责科技信息化管理工作;制订建筑节能的政策和发展规划并监督实施;组织实施重大建筑节能项目;指导建筑节能材料、产品的认证和推广应用;组织城建科技项目的申报、研发、论证和资助工作,指导科技试点、示范工程建设;拟订推进墙体材料革新的技术经济政策和制度;制定行业发展规划,指导全市墙体材料革新工作;组织新型墙体材料的确认和推广应用;组织重大新技术、新产品的研究开发,会同财政部门制定新型墙体材料专项基金征收使用管理规定,并监督执行;负责散装水泥推广使用工作。
(十一)财务审计处
负责机关的财务和国有资产管理工作;负责对直属单位财务和国有资产管理工作的监管;负责内部审计工作;负责直属单位收费、罚款、基金的立项、申报、以及纳税、价格等工作;负责城建项目工程决算的审定及审计工作;负责城市建设重大项目的审计工作。
(十二)组织宣传处
负责委系统党的基层组织建设和领导班子建设;负责委机关及委属单位干部管理工作;负责委机关并指导所属单位精神文明建设、思想政治工作和宣传工作;负责委系统出国人员政审工作;负责委系统群团工作;承担中共郑州市城乡建设工作委员会的有关工作。指导委系统职工思想政治研究会工作。
(十三)编制人事处
负责委机关和委属单位机构编制、人事劳资工作;负责组织建设行业职工专业技术、业务素质等方面的教育培训工作。指导建设教育协会工作。
(十四)机关党委
负责委机关党群工作。
离退休干部工作处负责委机关并指导委属单位离退休人员管理、服务工作。

④ 郑州市房管局局长是谁

房管局是城乡建设局下属单位。郑州是一般省会城市建设局正处级。房管局最多算是副处级单位。巩义是省直管县副厅级。一般公安局长副处级，副市长兼任正处级。公安局长一般都是高配比郑州房管局长权利政治地位高。

⑤ 郑州市城乡规划局的其他职责

（一）所属事业单位的设置、职责和编制事项另行规定。
（二）发展和改革、国土、建设、房管、市政、环保、园林绿化、水利、人防、文物、财政等有关部门应当依照各自职责，配合做好城乡规划管理工作。

⑥ 郑州市城乡规划局的内设机构

根据上述职责，市城乡规划局设12个内设机构。
（一）办公室。负责文电、会务、机要等工作；负责起草全局综合性文件；承担信息、安全、保密、新闻宣传、政务公开、机关节能减排、计划生育以及后勤服务等管理工作；指导城乡建设档案工作；负责机关财务管理工作；指导监督局属各单位财务工作。
（二）规划编制处。拟订全市城乡规划编制计划；受市政府委托组织编制和报批郑州市总体规划、市域城镇体系规划；组织编制中心城区专项规划和控制性详细规划；组织编制重要地区的城市设计；负责历史文化名城、优秀历史建筑和历史文物古迹的保护规划工作；根据市政府委托，审查县级市城市总体规划；负责县人民政府所在地镇、上街区总体规划的审查和报批工作；负责市区内镇总体规划的审查报批工作；负责审查和报批郑州新区、高新技术产业开发区总体规划；负责市级以上风景名胜区规划的审查报批工作。
（三）用地规划处。负责建设项目的用地规划管理工作，核发选址意见书；依法提出规划条件，核发建设用地规划许可证；负责对与城市规划相关的各类专项规划进行土地和空间利用的综合平衡。
（四）建筑规划处。负责建设工程规划管理工作，拟订城市建设工程规划管理相关技术规范；组织编制重要地块的修建性详细规划；依法提出设计要点，审定建设工程规划设计方案，核发建设工程规划许可证。
（五）市政规划处。负责市政规划管理工作，负责工程管线规划建设综合协调；负责组织有关单位和部门编制市政基础设施专项规划，组织编制管线综合规划；组织建设项目市政管网承载能力分析评价，依法提出设计要点；审核防洪、给水、排水、供电、供气、供热、通讯、输油、输水等市政工程规划，核发建设工程规划许可证。
（六）交通规划处。组织城市综合交通调查、预测和分析研究及城市交通地理信息系统编制工作；拟定城市交通发展战略规划和交通规划行政法规和技术规范；组织编制市域综合交通体系和城市综合交通规划；组织编制地下空间开发利用、城市道路网络、公共交通、城市轨道交通、城市对外交通、公共停车场、交通管理、人防、道路广场、道路绿化等交通专项规划；组织编制城市综合交通近期建设规划和交通工程的规划设计；组织编制建设项目的交通影响评价；负责铁路、公路、道路、轨道交通、地下空间利用等交通工程的审核，核发建设工程规划许可证。
（七）村镇规划处。负责组织郑州市中心城区内的乡镇、村庄（含城中村）规划的编制、审查、批准和报批工作；督促指导县(市)、上街区的村镇规划编制工作；负责核发郑州市中心城区内乡村建设规划许可证；指导县(市)、上街区的核发乡村建设规划许可证；负责核发县(市)、上街区范围内需郑州市批准、核准的建设工程选址意见书；监督检查县(市)、上街区规划管理工作；组织各类村镇规划试点和培训工作。
（八）总师办公室。综合协调业务工作；负责规划业务技术把关；拟定全市城乡规划行业战略发展规划；参与拟订国民经济和社会发展规划、年度计划及人居环境发展规划；拟定我市城乡规划技术规范；组织和参与重大建设项目的可行性研究和论证；组织业务技术学习和各种学术活动；负责驻郑规划设计单位的资格初审、资质验审；负责城市勘察测绘工作；负责城市勘察测绘成果的管理、开发及运用；负责城乡规划现场、网络公示的管理和监督工作；负责郑州市城乡规划信息化建设工作；承担省会规划委员会办公室日常工作。
（九）法规处。组织起草地方性法规、规章草案；负责本系统城乡规划普法、行政执法责任制的落实、行政执法监督、行政复议和行政应诉工作；负责市区内建设工程的规划核实工作；负责对违法建设的处罚工作；负责全市城乡规划系统的法制培训工作；监督指导县（市）、上街区城乡规划行政执法、行政执法监督、行政执法队伍建设、行政复议和行政应诉工作的落实。
（十）组织人事处。负责基层党组织管理；承担机关和直属单位的人事及机构编制管理工作；负责局机关和直属单位干部日常管理工作；负责局机关离退休干部管理服务工作；指导局属各单位离退休干部职工管理工作。
（十一）信访处。负责来信来访工作；承办上级信访部门转办的信访事项；负责转办、督办来信来访事项；拟定突发事件和重大信访事件处置预案；负责承办信访情况的统计分析报告及突发事项和重要信访事项的信访信息报送工作；组织对重大、复杂、疑难信访事项的听证工作。
（十二）机关党委。负责局机关党群工作。

⑦ 郑州市城乡建设委员会行政不作为一案

上诉人（原审原告）蒋姝平，女。

被上诉人（原审被告）郑州市城乡建设委员会（原郑州市建设委员会），住所地郑州市淮河西路39号。

法定代表人郭庆宽，主任。

委托代理人毛学谦，河南天坤律师事务所律师。

上诉人蒋姝平因郑州市城乡建设委员会行政不作为一案，不服郑州市中原区人民法院（2009）中行初字第197号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2010年3月30日公开开庭审理了本案，上诉人蒋姝平，被上诉人郑州市城乡建设委员会的代理人毛学谦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审认定，2008年9月，原告以书面形式向被告进行投诉，认为裕兴公司开发的位于黄河东路89号的盛世年华小区一至三期工程都是未经竣工验收合格即违法交付使用，应当对该行为进行处罚。2008年10月20日原告通过网上政府信箱进行了主题为“郑州市裕兴置业有限公司不通过竣工验收交房应予处罚”的投诉，被告于2008年11月13日在该信箱“处理意见”中针对裕兴花园二期7号楼东单元8层东户蒋姝平的投诉，回复称经其核实调查，确实发现该工程有违反《建筑工程质量管理条例》第十六条第三款“建设工程经验收合格的，方可交付使用”的违规事实，已提请行政执法。2008年12月18日原告又通过网上政府信箱进行了主题为“对郑州市裕兴置业公司违法交房行为的处罚结果如何”和“郑州市裕兴置业公司不通过竣工验收就是违法”的投诉，被告于2008年12月29日在该信箱“处理意见”中回复称，市工程质量监督站于2008年11月13日已提请行政执法。2008年12月31日原告再次通过网上政府信箱进行了主题为“对已查明的违法事实为何迟迟不依法处罚”的投诉，被告在该信箱“处理意见”中回复称，被告法规处已经立案，案件正在办理中。在此期间，被告立案受理了原告的投诉，对原告所反映的问题进行了调查，于2009年4月10日作出了听告字（2009）第001号行政处罚听证告知书。2009年10月20日被告作出郑建质罚决字（2009）第001号行政处罚决定书。

原审认为：被告郑州市建设委员会作为县级以上地方人民政府建设主管部门，根据《中华人民共和国建筑法》的规定，对本行政区域内建筑活动进行监督管理是其法定职责。诉讼中，被告虽然提供了其在接到原告投诉后进入执法程序并作出处罚决定的相关证据，但根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”的规定，原告自其2008年9月向被告投诉至原告2009年10月14日起诉之日止，被告没有对原告投诉所反映的问题作出处理，而是在原告向人民法院提起行政诉讼后作出了处罚决定，不符合行政机关实施行政管理应当遵守法定时限、积极履行法定职责、提高办事效率、高效便民的要求，而且被告对原告的投诉未及时处理没有作出合理的解释，亦未提供其延长办理期限的证据。但由于被告在诉讼期间作出了行政处罚行为，判决被告履行法定职责已无实际意义，故应确认被告未及时履行法定职责行为违法。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案审查的是被告针对原告的投诉是否履行了法定职责。由于原告系该社区的业主，对危害本社区业主的违法行为向被告进行投诉，而被告作为或不作为是基于原告的投诉，原告与本案被诉具体行政行为之间具有法律上的利害关系，原告即享有诉讼主体资格。原告对被告未及时履行法定职责的具体行政行为不服，有权提起行政诉讼。因此，被告辩称蒋姝平不具备本案原告的诉讼主体资格的意见本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项之规定，判决确认被告郑州市建设委员会自2008年9月至2009年10月14日期间对原告蒋姝平的投诉未及时履行法定职责的行为违法。

蒋姝平不服一审判决上诉称：1、上诉人要求对1－16号楼进行处罚，而被上诉人仅对6－8号楼进行了处罚，其它楼未进行查处；2、6－8号楼的行政处罚决定书不真实，存在的问题为法定代表人不正确、加盖的公章为监察章、没有送达回证、未向上级机关备案等。请求二审法院依法纠正，改判被上诉人对全部违法交房行为作出真实的行政处罚。

郑州市城乡建设委员会答辩称：一、被上诉人已经对上诉人的投诉履行过法定职责，再判决上诉人履行法定职责已无实际意义；二、对6－8号楼以外楼未处罚是因为答辩人未发现有违法交付的事实；三、6－8号楼的处罚决定是被上诉人依法作出的，上诉人无权对该处罚决定提起行政诉讼，上诉人说处罚决定是假的，无证据支持。请求二审法院驳回上诉维持原判。

本院经审理查明的事实同一审一致。

另查明，在二审庭审中双方当事人对上诉人投诉的为1－14号楼的事实无异议。

本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《河南省行政机关执法条例》第十一条规定：行政机关及其工作人员应当按照法律、法规、规章的规定办理公民、法人和其他组织依法提出的申请。第二十条第一款规定：行政机关及其工作人员实施本条例第十一条规定的具体行政行为，应依法及时对申请事项进行审查，对符合条件的，必须受理。……经审查符合要求的，在法律、法规规定的时间内办理，法律、法规没有时间规定的，自收到申请之日起三十日内予以办理。依法不应当受理的，必须告知不受理的原因或有管辖权的机关。

根据《中华人民共和国建筑法》、《建设行政处罚程序暂行规定》的相关规定，被上诉人郑州市城乡建设委员会作为县级以上人民政府建设行政主管部门，对本行政区域内的建设工程质量有依法监督管理职责。被上诉人在收到上诉人关于盛世年华1－14号楼违法交付的投诉后，对其中1－5号楼及9－14号楼的投诉，被上诉人无法证明其在60日内已经依法处理或者予以答复，被上诉人对于针对1－5号楼及9－14号的投诉不予处理或答复的行为，属不履行法定职责行为。

被上诉人于2008年10月收到上诉人对盛世年华（裕兴花园）1－14号楼的投诉，在法院受理本案后，其于2009年10月20日对其中的6－8号楼作出了（2009）第001号行政处罚决定书。被上诉人在收到上诉人投诉后未积极履行法定职责、拖延履行义务，且对投诉未及时处理没有作出合理的解释，亦未提供其延长办理期限的证据。鉴于被上诉人在诉讼期间已作出行政处罚行为，判决其对该部分履行法定职责已无实际意义，故应确认被上诉人未及时履行法定职责的行为违法。

上诉人称被上诉人对6－8号楼作出的处罚决定违法，鉴于本案是行政不作为案件，该处罚决定不属于本案审查的范围，上诉人若对该处罚决定有异议可另行起诉。

综上，上诉人关于被上诉人未履行法定职责的上诉请求成立，本院予以支持；上诉人关于处罚决定违法的上诉请求，因不属于本案审理的范围，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项之规定、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项、第五十四条第（三）项之规定，判决如下：

一、撤销郑州市中原区人民法院（2009）中行初字第197号行政判决书;

二、确认被上诉人郑州市城乡建设委员会对上诉人蒋姝平关于盛世年华6－8号楼的投诉未及时履行法定职责的行为违法;

三、判令被上诉人郑州市城乡建设委员会于60日内对上诉人蒋姝平关于盛世年华1－5号楼及9－14号楼的投诉作出具体行政行为。

案件受理费50元，由被上诉人郑州市城乡建设委员会承担。

本判决为终审判决。

审 判 长 何信丽

审 判 员 张 启

代理审判员 孙 健

二0一0年五月六日

书 记 员 耿 立

解析；

在当今法治社会，行政乱作为和显性的行政不作为都难以遁形，但是对于实体与程序在事实上相分离的行政行为的规制上却是乏力的。基于有效保护行政相对人或第三人利益的考量，更好促进形式法治向实质法治以及秩序行政相给付行政发展，本文从案例着手，从行政不作为中抽离出形式作为而实质不作为行政行为，并以此作为文章论述的视角。在把握形式作为而实质不作为行政行为的涵义及其构成要件的基础上，对该种类型的行政不作为案件的判决形式进行了简要的概括。对于实践中易引起争论的履行判决的判决形式，着重从履行判决的适用、判决中能否确定履行的具体内容以及能具体的程度、履行判决与撤销重作判决运用的不同三个方面分别论述，以期行政不作为的救济制度有一点点的完善。
以上案例中行政机关在程序上都有一定的作为，但是他们作为的手段、措施是否到位，在实质上是否达到了法律效果就值得考虑了。由于现实中的行政行为还没有也不可能完全被模式化，我们常常过于关注已经模式化的行政行为而忽视未被模式化行政行为。 再加上长期以来，在行政法学界对于判断行政作为与不作为采取法定期限内义务履行这一客观化的标准，虽然一定程度上有利于对行政不作为的判断和识别，但是对于程序与实体两者在事实上处于分离状态的行为该如何定性呢？也即是说，对于有些行政行为以积极地形式出现而产生的却是不作为的实际效果的行为的定性。

对于此，有的学者主张行政不作为表现的是程序方面的不作为，只要行政机关对当事人的申请做出了最后的实体决定，无论其内容是肯定或否定，都属于行政作为行为。 依此逻辑，案例中的未采取合理措施处理交通事故的民警、未合理羁束精神病人的公安机关、未及时有效做出处罚决定的城乡建设委员会、未确实有效监督整改情况的消防部门都不属于行政不作为，这大概是个让人很恐慌的结论。行政法相较于其他的部门法，它是一个行政程序和行政实体并重的法律，任何行政行为都是行政程序与行政实体两方面的完整统一。如果仅凭有限的程序作为而认定行政主体已履行了法定职责，对该行政行为是否符合法律追求的效果，是否与行政相对人或第三人的利益相符都不管不顾，这显然是值得商榷的。因此，有必要在不作为行政行为中抽离出此类形式上作为而实质上不作为的行政行为，这既是行政不作为从定性分析向定量分析的深化，也是有效遏制行政不作为中的形式主义的手段，实现形式法治向实质法治以及秩序行政向给付行政发展的必然要求。

二、形式作为而实质不作为行政行为的界定

要准确把握形式作为而实质不作为行政行为的涵义，需先就其上位意义上的行政不作为有个了解。行政不作为只是拟制的行政行为。所谓“拟制”，就是本来不是行政行为，但把它当作是行政行为。这种拟制是一种立法技术，目的是使行政不作为与行政行为一样接受司法审查，但它不能从根本上将行政不作为变成行政行为。 我国《行政诉讼法》第11条（四）、（五）、（六）项列举了行政不作为的具体的形式，如不颁发证照、不履行保护人身权和财产权的法定职责、未依法发放抚恤金等。在其后《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中首次将不作为以一个法律术语的形式予以规定，但是并未对行政不作为做出具体的界定和形式的说明，因此在理论中和实践中对认定行政不作为留下了探讨的空间。

目前，大多数学者都以法定义务的履行来作为判断行政作为的标准。如果法律明确规定了行政主体应当履行的法律义务，且具有作为的可能性时，只要行政主体在程序上积极的为之，无论其表现出来的实体内容是“为”或是“不为”，都属于行政作为；反之，就是行政不作为。也有学者以是否改变现有法律状态来作为判断的基准，指出行政不作为是行政主体维持现有的法律状态或不改变现有法律状态的行政行为。第一种观点割裂了行政法的程序与实体并重的特点，不能很好的体现行政法的价值目标，而第二种观点是从行为结果而非行为状态来区分作为与不作为的，这势必会导致行政不作为认定范围的扩大化，即将实质属于否定性的明示拒绝行为也视为行政不作为行为。因此，有的学者采用“通过不作出有内容意义的动作或动作系列”的表述 ，该表述突破了单纯的程序判断标准，还牵涉到实质性的有内容意义的衡量。正是基于这样的考虑，才在行政不作为中抽离出有关怎么行使，行使到何种程度的问题，即本文论述的视角---形式作为而实质不作为的行政行为。

所谓形式作为而实质不作为的行政行为是指，行政主体虽然启动了行政程序但是并未实质性地履行法定义务的行为。其主要表现为行政主体方法、措施、手段不当，或者未尽到注意义务，或者根本就未进行实质性行为，且从常理上就便于认知的行政行为。该行为最显著的特征是在外部形态上表现了积极作为，但在实质上并不符合行为的要件。 笔者认为，形式作为而实质不作为的行政行为的构成也要具备以下四个要件：第一，行政主体负有法定义务，这是该行为的前提条件；第二，行政主体在程序上已经有所为，此为区别传统意义上的行政不作为的显著特征；第三，行政主体具有履行上的可能性，但由于其主观上的原因而没有在实质上达成法定的目标。具体而言的话，该履行上的可能性也包括对于损害结果的预见可能性和避免损害发生的可能性；第四，行政相对人对于行政主体的行为具有合理的期待可能性。对于以上的构成要件中，恐怕第三和第四个是最容易引起质疑的。对于行政主体只有在主观意志能力范围内不履行法定义务才具有法律评判的意义没有异议，但是实践中如何判断行政主体具有履行的可能性是个模糊标准，以及将这一模糊标准运用到形式作为实质不作为行政行为的构成要件的判断中，即何时是由于行政主体主观上的原因导致具有作为的可能性却未达到行政目的就更是一个难点，更何况行政主体的主观意志能力的判断没有一个具体可行的客观的标准。因此就要运用好法官的自由裁量权，其自由裁量权的运用是为了弥补法律规范的形式正义对个案特殊事实回应不足的。具体到判定形式作为而实质不作为行政行为的行政主体的主观状态，除了要考察一般意义上的行政不作为主体的主观状态，法官对于常识理性的判断也是不可或缺的。就第四个要件而言，需指出的是，合理的期待可能性是指社会一般民众对于行政主体在相应的情形下的行政行为是否存在可期待性，而不是特指在个案中的相对人的期待。

需特别注意的是，形式作为而实质不作为的行政行为是一个成熟的行政行为，不同于某些行政主体只做出了某些程序尚未最终处理完毕的行政行为。这对于我们准确判定是行政不作为还是行政作为，显得特别重要。

三、形式作为而实质不作为行政行为的履行判决方式

不作为诉讼的最大特点是行政相对人与行政主体在诉讼过程中关系启动的不特定性，即行政相对人之所以有不作为的诉权其原因在于其对行政主体有着主观上的正当预期，当这种正当预期让他失望时他就产生了诉权。 形式作为而实质不作为的行政行为相对人诉权的产生莫过于此。因此，在审判实践中，有的法院以行政主体已经作为为理由而作出不予受理裁定，甚至拒绝受理立案的做法是不够妥当的。在该类案件的受理中，不能以行政主体的外在形态的为与不为作为审理的标准，而应该以原告的诉讼请求为考量的核心，即以行政主体的行为实质上是否满足相对人或第三人合理的期待为界定作为与不作为的基准。

从世界范围看，在行政不作为的救济形式上越来越多的国家采用履行判决中的课予义务的方式。日本在《行政案件诉讼法》修订前，法院在认定不作为违法时作出确认判决，这对于因时过境迁无再履行的必要仅要求赔偿的案件非常适用，但对于要求行政主体做出特定的行政行为的诉讼请求，就会产生权利保护的不周延、当事人陷入重复不必要诉讼，导致有限的司法资源的浪费。于是，日本在行政诉讼法的修订中，增加了课予义务诉讼。德国《行政法院法》也是采取课予义务诉讼的救济类型。 在我国，依据《行政诉讼法》及其《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的相关规定，在不作为诉讼判决主要包括驳回判决、确认判决和履行判决三种。从本文论述的形式作为而实质不作为的行政行为的视角出发，驳回判决适用的情形一般指的是行政相对人认为行政主体的行为未满足其权利的有效保护，法院审查后认定行政主体的行为的方式、手段、措施都是在当时情境下所能采取的适当的措施，未能完全满足相对人的请求是客观原因造成的，就驳回原告的诉讼请求；对于被告形式上履行了，但实质上未能履行的行政不得力的行为，如果判决其履行已无实际意义时，法院可以确认行政主体的行为违法并依此判决行政主体因不充分作为对相对人造成的损害负赔偿责任；履行判决适用于行政主体的行为实质上并为充分完全履行，基于相对人的利益或公共利益的考量还有履行的必要时，可作出该种类型的判决。实践中，争论最多的还是履行判决这一形式。

首先，履行判决对何种形式作为而实质不作为的行政行为适用的问题。其会不会走入一个“原告不断诉讼而被告不断作出不充分为”的怪圈呢？对于此，笔者认为，是不是可以考虑原告的诉讼请求来解决。比如说，城市中的噪音扰民，行政主体下发了一个整改通知书，而行政相对人对该整改通知置之不理，整改期结束后，行政主体采用行政罚款的方式予以处理，但周围居民仍然饱受噪音之苦。该案例中行政主体既实施了应当实施的行为，但相对人的侵权的不法状态处在持续状态，第三人的权益没有得到实质性的保护。假使第三人提起诉讼，法院依法做出履行判决，而行政主体依然采取的是相类似的不能从根本上解决侵权的行政行为的话，就难免会进入到一个不断诉讼的怪圈中了。在如此请求保护人身权、财产权的情形中，法院有必要采取确认行政主体行为违法并承担赔偿责任的判决方式，只有这样才能有效保护行政相对人和社会公众的实体上的权利，而不仅仅是程序上的权利。

其次，法院在履行判决中能否确定行政主体应履行义务的具体内容，进一步说，能具体到什么程度。从目前我国的法律规定来看，法院不能指明行政主体履行义务的具体内容，这对于原告权利的保障来说是个极大的欠缺。假如我们把履行判决的内容仅仅局限于行政主体履行一定程序上的义务的范围，那么这个诉讼就根本没有存在的价值，因为形式作为而实质不作为的行为本身就是程序履行上的完满，而实质权利保护上的缺失。但是，如果履行判决中规定行政主体履行的事项、要求、期限以及具体数额的话，又会带来法院司法权对行政权的过分的干预，有违法治之嫌，甚至可能出现相对人对法院责令行政主体进行的行政行为再次提起行政诉讼的尴尬。比如美国就规定不作为和拖拉迟延属于行政机关滥用自由裁量权的行为，法院有权强制行政机关履行非法拒绝的行政行为或不当延迟的行政行为，但不能代替行政机关做出行为。

对于在诉讼中如何平衡好行政主体和行政相对人或第三人，既能很好的对原告的诉讼请求有个回应，又不会侵犯行政主体的权限，笔者认为可以借鉴德国的经验。德国《行政法院法》第113条第4项规定，法院若要以判决命令行政机关作成特定内容的行政处分，其要件除因行政机关之拒绝或不作为系违法且侵害原告的权利外，尚须“事实达到可为裁判之程度”，则行政机关之第一次判断权仍应受尊重，因此，法院仅能判决行政机关应考虑法院之法律见解而为裁决，此种诉讼称为“命为决定之诉”。 据此，法院在履行判决中做出具体的特定的内容时，应受到以下三点的限制：首先，判决内容所涉及的权利义务及其程度必须是在原告自己提出的诉讼请求的范围之内，否则就有违法院中立的不告不理的原则。其次，还要考虑该行政行为所指向的权利义务是属于羁束行政范围还是裁量行政范围。做出具体的内容的裁决应该是在羁束行政范畴中做出的，否则的话，还是有可能只是形式上的作为，而实质上的权利依然得不到有效的保护，依然有悖于提起诉讼的初衷。最后，受与案件有关的事实情况查明程度的限制。根据行政机关和审判机关的分工原则，行政机关不得干预审判权的行使或代替法院对合法性问题作出终局裁决；法院亦不得代替行政机关行使行政权，直接对行政管理的适当性问题作出评价和决定。 只有在与案件有关的事实情况（仅指作为证据呈现在法官面前的事实）能完全臻明时，法院才能在判决中详细确定行政主体应履行的义务。

最后，履行判决与撤销重作判决在形式作为实质不作为行政行为中的运用。判断对某个行政行为适用履行判决还是重作判决的一个最关键问题就是看是否已经存在一个内容与作为义务相冲突的作为形式的行政行为，如果存在，那么就只能适用撤销并重作判决。但是当并不存在这样一个作为形式的行政行为时，那么法院就应该采用履行判决来作为应付行政违法的手段。 所以适用履行判决还是撤销重作判决这个问题的本质是该行政行为的定性上，即形式作为实质不作为行政行为的性质。根据前文所述，形式作为而实质不作为行政行为仍属于行政不作为，虽然其在程序上履行了义务，但对于相对人或第三人的实质利益的保护仍然缺失，故判决中宜采用履行判决的形式。

四、结语

在当今行政法治水平不断提高中，行政乱作为和显性的行政不作为会越来越难以存在。行政主体程序上义务的履行并不能带来实体权利的完满保障，而社会公众所需要的又不仅仅局限于程序上的权利，更呼唤的是实体权利。因此，本文从行政不作为中抽离出形式不作为而实质作为的行政行为的概念，在此基础上赋予相对人或第三人诉权，从充分保障当事人权利出发，对履行判决形式中的一些问题进行了浅显的思考，以期对行政不作为的救济制度有一点点的完善。

⑧ 郑州市二七城乡更新建设开发有限公司怎么样

简介：郑州市二七城乡更新建设开发有限公司成立于2011年10月27日，主要经营范围为基础设施建设与施工等。
法定代表人：孙毅
成立时间：2011-10-27
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工商注册号：410100000083896
企业类型：有限责任公司(国有独资)
公司地址：郑州市二七区嵩山南路南三环169号黄岗寺综合办公楼8层809号

⑨ 郑州市城乡建设委员会的职责调整

(一)将原市建设委员会的职责划入市城乡建设委员会。
(二)将市建设工程招标投标办公室版的职责划入权市城乡建设委员会。
(三)划出负责全市房地产开发项目管理职责和负责全市住宅室内装饰装修活动管理工作职责。
(四)统筹城乡建设管理,加强小城镇建设,促进城乡一体化健康发展。
(五)推进建筑节能,改善人居生态环境。