1. 探索城乡统一的土地交易所及运行管理新机制
重庆市国土资源和房屋管理局副局长董建国
农村土地问题是统筹城乡发展重要的制度性问题。自国家批准重庆市设立统筹城乡综合配套改革试验区以来，市委、市政府按照中央的部署和要求，在国土资源部的指导、支持下，就城乡土地利用机制、耕地保护模式等方面进行了一系列探索。其中，最具创新意义的大事就是拟设立重庆市农村土地交易所，与重庆市已有的市土地和矿业权交易中心合署办公，探索建立城乡统一的土地交易市场。
一、设立农村土地交易所的目的和原则
党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”目前，我国城乡土地管理二元结构差异显著。从土地市场体系来看，城市建设用地出让、转让、出租、交易市场经过10多年的建设，已经相对比较完善，而农村土地市场体系尚未建立，土地收益分配方式不明晰；从土地权属性质来看，国有建设用地使用权和土地承包经营权可以通过出让、转让、出租等方式进行流转，而农村集体建设用地产权模糊，不具有排他性，使用权流转受到严格限制；从土地价值的实现情况来看，权属差异导致国有建设用地和集体建设用地“同地不同价”，农村土地资产价值未显化。城乡土地二元结构的管理体制限制了城乡土地的统筹开发和高效利用，有待通过改革和创新土地制度予以解决。另一方面，按户籍人口计算，2007年末重庆市城镇人均建设用地84m2，农村人均建设用地153m2，开展农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩工作大有潜力可挖。重庆市设立农村土地交易所，就是为了学习实践科学发展观，贯彻落实党的十七届三中全会精神，健全农村土地管理制度，通过市场化途径，探索建立城乡统一的建设用地市场，达到优化城乡土地资源配置、推进土地节约集约高效利用、促进城乡统筹协调发展的目的。
按照土地管理法律法规的要求，我们在农村土地交易所的整个方案设计中坚持了四个原则：一是坚持稳定完善以家庭联产承包为基础、统分结合的农村土地基本经营制度；二是坚持严格保护耕地，确保耕地总量不减少、质量不降低，有效保护基本农田；三是坚持城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，城乡建设用地总量不增加；四是坚持依法、自愿、有偿、公开、公平、公正的原则，切实保障农民的合法权益。
二、关于农村土地交易所的机构设置
对农村土地交易所的机构，我们有两个层面的考虑：
第一个层面是监管层面，成立重庆市农村土地交易监管委员会。由国土资源、农业、林业、规划、建设、水利、金融、工商、社保等部门负责人组成，负责农村土地交易指导、监督和管理。委员会下设办公室，负责全市农村土地交易服务机构资质审查、土地指标核发等日常工作。
第二个层面是交易平台层面，由市政府出资成立农村土地交易所。农村土地交易所在市农村土地交易监管委员会领导下，在市土地行政主管部门指导下，建立全市土地交易信息库，发布交易信息，提供交易场所，办理交易事务。就性质上讲，农村土地交易所是一个非营利性事业法人机构，但实行企业化管理，按照现代企业制度要求，规范设置法人治理结构，比如设立董事会、监事会及经理层，实行现代企业管理模式。
为提高交易效率，减少交易成本，我们打算在区（县）设立农村土地交易所的代理机构，就近受理土地交易申请，提供信息发布、登记等服务。
三、关于农村土地交易所的交易品种
按我们的设计，农村土地交易所里交易地宗和指标两个品种，或者说有“实盘”和“虚盘”。“实盘”即土地使用权的交易，包括：一是耕地等农业生产用地承包经营权交易。农业生产用地承包经营权交易时，附着于该土地上的构筑物及其附属设施一并交易。二是林业用地使用权或承包经营权交易。林业用地使用权或承包经营权交易时，生长在该土地上的林木所有权一并交易。三是乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业建设用地等农村集体建设用地的使用权交易。农村集体建设用地使用权交易时，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并交易。四是荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村未利用地使用权或承包经营权交易。五是农村土地使用权或承包经营权折资入股后的股权或收益分配权交易。股权或收益分配权交易时，原土地实物及其附着物的相关权属一并交易。目前，在重庆和全国，“实盘”交易已经以不同形式在进行，重庆市农村土地交易所的职责主要是发布交易信息、提供交易场所、规范交易行为、保障交易权益等。
农村土地交易所制度创新和方案设计的重点是城乡建设用地指标交易即“虚盘”。土地指标交易的制度设计，是严格在国家法律法规框架内进行的，它的意义和作用包括：
一是有效保护耕地，确保耕地总量不减少、质量不降低。与现有“先占后补”的用地模式相比，我们设计的建设用地指标交易是“先造地后用地”的模式，对耕地的保护力度更大，保护效果更好。同时，有效实现城乡建设用地增减挂钩，确保建设用地总量不增加。一方面农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题；另一方面城市建设用地有比例、有节奏地增加，解决城市建设用地紧张的矛盾，但城乡建设用地总量不增加。
二是有效实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区。土地以指标形式进行交易，实现远距离、大面积流转，实现城乡建设用地增减挂钩，才能提升农村特别是偏远地区的土地价值，实现农民增收和城市反哺农村、发达地区支持落后地区的目的。
三是激活城乡要素市场，完善城乡市场体系。在现行制度下，农村闲置的集体建设用地是沉睡的资本。在坚持土地用途管制制度的前提下，使土地资源转化为可以流动的资本，通过土地交易所流动配置，必然带动城乡要素市场的发展，有力地促进资本、产权、技术等其他要素市场建设。
四、关于农村土地交易所的运行管理机制
为确保农村土地交易所规范、有序运行，我们准备建立以下六种运行管理机制：
（1）指标总量调控机制。为与现有国有土地管理制度衔接，我们对农村集体建设用地指标交易总量实行计划调控，原则上每年度指标交易量不超过本年度国家下达的城市建设用地计划的20%。
（2）指标有效利用机制。为促进土地指标的有效利用，防止土地指标的囤积和炒作，我们规定：土地指标经核发之日起，一年内必须上市交易；首次上市交易之日起，一年内必须与具体用地项目结合使用。否则，由市土地行政主管部门按原土地所在地区当年土地指标基准价格予以收回。
（3）土地分类交易机制。我们以土地用途管制为核心，实行建设用地和农业用地分类交易。农业用地只能在农业范围内流转，实行“三个不变”，即农业用地性质不变；集体所有制性质不变；农民家庭承包制不变。在“三个不变”的前提下，农业用地的流转实际上就是向龙头企业、种田大户的流转。
（4）用地指标分类供给机制。为防止因巨大的购买力差别和级差地租原因，可能导致的建设用地指标向发达区（县）过度集中而欠发达区县用地指标紧张的情况，我们准备实行“双轨制”。一方面，国家年度计划外的建设用地指标，在农村土地交易所交易，通过市场手段优化配置，实现市场价值，使农民得到实惠。主城区经营性用地和储备土地，一律通过交易方式获取指标。另一方面，国家年度计划内的新增建设用地指标实行奖励性调配，与各城镇吸纳农民工就业、农村人定居的规模挂钩，用计划调配的手段解决公平问题。
（5）农民利益保护机制。为防止农民利益受损，我们在交易过程的几个重要环节上，都对农民利益作了设计和规定。在申请耕地复垦整理环节中，我们规定：凡农村集体经济组织申请耕地复垦整理，必须经2/3以上成员或者2/3以上成员代表同意，防止农村集体经济组织的利益受到损害。凡农户申请宅基地复垦整理，必须有其他稳定居所、有稳定工作或生活来源，避免宅基地复垦整理交易后出现农民生活困难、流离失所的问题。在申请交易土地指标环节中，我们规定：凡农村集体经济组织申请交易，必须出具经2/3以上成员或者2/3以上成员代表同意交易的书面材料；凡农村家庭、乡镇企业申请交易，必须提交本农村集体经济组织同意交易的书面材料。在价格确定环节中，我们实行价格保护措施：区（县）政府根据区域经济社会发展水平、城乡规划与建设、土地市场状况等情况，制定并公布农村土地的基准地价，农村土地交易价格不得低于政府公布的基准地价。农村土地交易价格低于基准地价时，土地所有者有优先回购权。土地所有者放弃优先回购权时，政府土地储备机构有优先购买权。在土地交易收益分配环节中，我们规定：对于不同形式的农村土地交易，交易收益按不同的比例在农民和农村集体经济组织之间分配，农民可获得绝大部分收益。农村集体经济组织获得的土地收益，主要用于农民社会保障和新农村建设等。
（6）不动产统一登记机制。按照《中华人民共和国物权法》确定的不动产统一登记原则，以土地为核心，推进国有土地、农民宅基地、农村集体建设用地、承包地、林地、“四荒地”等不动产的统一登记，为赋予国有土地、集体土地平等的权益，建立城乡统一的建设用地市场奠定良好的基础。
2. 为什么要建立城乡统一的建设用地市场
我国土地要素市场发展还不完善，城乡之间发展不平衡、不统一，特别是集体建内设用地基本被排斥容在土地市场之外。现行法律严格限制了集体土地非农建设的使用范围，集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但不得出让、转让或出租集体土地使用权。按照城乡统筹发展的要求，改革农村集体建设用地使用制度，推动农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，有利于逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，充分发挥市场配置土地的基础性作用。
随着工业化、城镇化的发展，农村集体建设用地的资产价值已充分显现出来。以公开规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权，可以防止以权力扭曲集体土地的流转价格，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。
3. 怎样合理规划一片用地
关于做好土地利用规划实施管理工作
为了做好土地利用规划实施管理工作，保障《土地管理法》确立的土地用途管制制度的实施，实现我国土地利用特别是耕地保护跨世纪的战略目标，现就土地利用规划实施管理工作提出如下意见：
一、提高认识，加强领导，切实做好规划实施管理工作
土地利用总体规划是国家集中统一管理土地的重要体现，是加强土地宏观管理的关键措施，是实施土地用途管制的基本依据。土地利用规划（以下简称规划）工作的基本任务，是根据经济社会发展的要求和土地条件，统筹安排各业用地，规定土地用途，依据法律和规划维护和监督城乡建设、土地开发等各项土地利用活动的合理有序进行，实现土地的科学开发和合理利用，以促进经济社会可持续发展。规划工作包括规划编制、审批和实施管理等方面，是一项长期、连续的任务，规划实施管理是规划工作的重点和核心，是实现规划各项目标和任务、发挥规划宏观调控作用的基本措施。各级土地行政主管部门要充分认识规划在土地管理工作中的基础地位和“龙头”作用，充分认识做好规划实施管理工作的重要意义，切实加强规划实施管理，保障土地利用和管理目标的实现。
各级土地利用总体规划批准后，要及时组织规划实施，绝不能放松规划工作。要把规划实施管理放在土地管理工作的重要位置，纳入领导目标责任体系，主要领导要亲自抓、负总责。各有关部门要大力支持规划工作，加强配合，自觉遵守和积极维护经依法批准的规划。
二、建立健全规划审查和计划管理制度，全面加强对建设用地、农用地和土地开发复垦整理的规划管理。
严格执行建设项目用地预审制度。建设项目可行性研究论证阶段，必须按规定程序和权限报土地行政主管部门预审。不符合土地利用总体规划和法律规定的建设项目不得通过用地预审。属于国务院或省级人民政府批准权限的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需占用土地利用总体规划确定的建设用地范围以外的土地，可通过用地预审，同时提出规划调整建议。未通过预审的建设项目，土地行政主管部门不予受理建设用地申请。
切实做好农用地转用的规划审查工作。在建设用地项目报批过程中，各级土地管理部门要依据土地利用总体规划严格审查，并由负责规划的职能部门出具审核意见，对建设项目是否符合规划、计划负责。对单独选址建设项目，已列入土地利用总体规划的，要及时做好规划和用地审查的各项工作，按照规定及时批准用地；未列入土地利用总体规划，但符合《土地管理法》第26条规定的，要按照法律和《土地管理法实施条例》的规定，根据国务院和省级人民政府对项目的批准文件，及时调整规划，并将规划调整方案与建设用地的有关报批资料一并报批；对未列入土地利用总体规划，也不符合《土地管理法》第26条规定的，不得批准用地，确需建设的项目，需先修改规划，按规定程序报原批准机关批准后才能审批用地。申报的分批次农用地转用，不得超出土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围。因特殊原因，小部分用地确需超出规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围的，在编制农用地转用和土地征用方案的同时，可以对规划作局部调整，落实到规划图上，并将规划调整方案与建设用地的有关报批资料一并上报，在审查项目的同时由负责规划的职能部门对规划局部调整进行审查确认；全部或大部分超出规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围的，须按法律规定修改规划并报原批准机关批准后，才能审批用地。
加强对城市规划、村庄和集镇规划的用地规划审查、审核。对报国务院审批的城市总体规划和城镇体系规划，在规划编制和上报过程中，省级土地行政主管部门要依据土地利用总休规划严格审核把关，确保规划期内城市建设用地规模和范围与土地利用总体规划相衔接。规划期限不一致的，要审查城市人口预测和人均用地指标是否合理，结合土地集约利用水平和利用效益，确定合理的用地规模。由地方人民政府审批的城市总体规划和城镇体系规划，也要参照上述要求，建立相应的审查、审核制度。
加强对农用地结构调整的规划引导。依法做好乡（镇）土地利用总体规划的公告工作，通过公告土地利用规划用途，引导农民合理调整农用地结构和布局，发展适应市场、优质高效的农产品，保障农业的可持续发展。
建立土地开发、复垦、整理规划审查制度。各地可以根据实际情况，在土地利用总体规划的指导下，编制土地开发、复垦、整理专项规划，作为总体规划的深化和补充。土地开发、复垦、整理项目的立项，必须依据土地利用总体规划或土地开发、复垦、整理专项规划。
土地利用计划是实施土地利用总体规划的重要手段。要建立严格的计划管理制度，充分发挥计划对用地总量和用地方向的调控作用。农用地转用必须纳入计划，对耕地转为建设用地严格实行指令性计划管理，未取得计划指标，不得批准建设项目用地，坚决杜绝计划外用地。加强对计划执行情况的监管，建立计划指标台帐制度，实行土地利用计划的动态管理。
三、制定和完善规划实施管理法规、规章，加强执法检查，推进规划法治化
加强法制建设是有效实施规划的保障。要尽快制定《土地利用规划实施管理办法》，完善规划法规体系。各级也要根据本地实施规划的需要，制定和完善地方配套法规、规章，把规划实施工作纳入法治化轨道。
要严格执法。土地利用总体规划是土地利用和管理的基本依据，具有法律效力，城乡建设、土地开发等各项土地利用活动都必须符合规划的要求，不允许任何地方、任何领导随意改变规划。擅自修改规划、违反规划批地和用地的，要依法严肃查处。各级土地行政主管部门要加强地规划实施的经常化监督检查，建立健全规划实施的监督检查制度，认真查处和纠正各种违反规划的行为。地方各级土地行政主管部门每年要就规划实施检查情况，同上一级土地行政主管部门报告。
四、深入调查研究，搞好试点示范，积极探索实施规划的有效机制和方法
各级土地行政主管部门要根据经济社会发展需要和客观情况变化，有针对性地开展调查，研究解决规划实施中的问题。近期要重点围绕实施西部大开发、加快城市化发展、加强生态环境建设等规划实施中出现的新情况、新问题进行专题调研，提出对策和措施。
搞好规划实施试点。部将在各省、自治区、直辖市推荐的基础上，确定部分市或县作为规划实施试点，加强跟踪调查，及时总结规划实施的经验，研究探索实施规划的新机制、新方法，发挥试点示范作用。各省、自治区、直辖市可以相应开展规划实施试点工作。
五、加强规划基础业务建设，积极运用现代科技手段，提高规划实施管理水平
切实做好规划档案管理和规划成果备案管理。各级土地行政主管部门要按照《关于做好土地利用规划档案和成果备案管理工作的通知》（国土资厅发[2000]11号）的要求，建立健全规划档案管理制度，切实加强档案管理，并按要求做好规划成果上报备案工作。规划实施中形成的有关文件和资料，也要及时收入规划档案。
运用信息技术、遥感技术等现代科技手段，加强和改进规划实施管理工作。加快规划管理信息系统规范和标准的研制，尽快建设全国规划管理信息系统，积极开展市、县级规定管理信息系统试点建设，以指导和推动各地的工作。实行常规监测民遥感监测相结合，切实加强规划实施情况的动态管理，重点加强对重要城市和经济发达地区规划实施遥感动态监测。
六、搞好规划队伍建设，保障规划实施管理工作的开展
规划工作责任重大，任务艰巨。各级土地行政主管部门在机构改革中，要加强规划管理职能，调整充实规划力量，明确规划管理部门和管理人员。
加强规划队伍自身建设，不断提高干部队伍的政治素质和业务素质。有计划地开展岗位培训，实行持证上岗制度。规划管理人员要严格执行国家的法律和政策，坚持原则，秉公执法。要严格奖惩制度。对在规划工作中作出突出成绩的先进单位和个人给予表彰，对违反土地利用总体规划批准用地的，依照《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》的有关规定给予行政处分；情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4. 中国农村土地制度改革要坚持“五个统一”
南开大学城市与区域经济研究所教授天津市滨海新区管理委员会副主任郝寿义
一、引言
根源于计划经济时代的工业优先发展模式，是一种城市偏向型的经济发展模式。改革开放后，这一模式仍然为我国采用。在城乡之间联系不紧密的情况下，二者的矛盾并不明显。但随着中国工业化、城市化的发展，城乡二元结构的矛盾日显突出，这种矛盾特别表现在两个方面：一是农产品价格；二是土地。虽然现行的农产品价格相对于以往有很大的提高，但是仍然受到价格管制。特别是在工业产品、工业原料价格不断上涨的情况下，农产品生产成本急剧提高，农民的收益随之下降。城乡二元结构的矛盾在土地方面表现得更加明显。城市政府通过二元结构的土地制度，凭借其在制度设计中的优势地位，大量征用、占用土地，并在二元结构的土地市场进行交易，从而获取巨额的制度租金收益。城市政府通过大量征地，获得财政收入，然后用这部分收入进行城市基础设施投入和弥补工业用地零地价或低地价的损失。通过“征地—基础设施建设—卖地—获取财政收入—补偿工业用地损失—招商引资—推动城市经济发展”这种模式来推动城市化与城市经济的发展。这个过程不仅表现为政府的寻租冲动，也表现为社会福利，特别是农民利益的损失。
城乡矛盾的加剧，给社会经济的又好又快发展埋下重大的隐患。基于对此的深刻认识，党的十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出了农村改革和发展的目标：到2020年，农村改革发展基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。
二、农村土地制度改革的背景变化
党的十七届三中全会提出了农村经济发展改革的目标，但与1978年的家庭联产承包责任制相比较，中国农村土地改革的背景已经发生了重大的变化，主要表现在两个方面：一是指导思想的变化；二是社会经济发展形势的变化。
（一）贯彻落实科学发展观，构建和谐社会
深入贯彻落实科学发展观，要求我们积极构建社会主义和谐社会。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。科学发展和社会和谐是内在统一的。构建社会主义和谐社会是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果，通过发展增加社会物质财富，不断改善人民生活，又要通过发展保障社会公平正义，不断促进社会和谐。在科学发展观的指导下，要求我们解决当前迫在眉睫的城乡二元结构问题，限制城市政府侵占农民、农村的利益，以工业“反哺”农业，使农民、农村、农业享有工业化、城市化的成果，以实现工业化、城市化与农地制度的双向互动与协调发展，构建城乡和谐社会。
（二）社会经济发展形势
当前，中国改革已经进入攻坚阶段，现阶段的社会经济发展出现了许多新的特征：经济实力显著增强，同时生产力水平总体上还不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变；社会主义市场经济体制初步建立，同时影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题；人民生活总体上达到小康水平，同时收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，统筹兼顾各方面利益难度加大；协调发展取得显著成绩，同时农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨；社会主义民主政治不断发展、依法治国基本方略扎实贯彻，同时民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应，政治体制改革需要继续深化；社会主义文化更加繁荣，同时人民精神文化需求日趋旺盛，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，对发展社会主义先进文化提出了更高要求；社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题；对外开放日益扩大，同时面临的国际竞争日趋激烈，发达国家在经济、科技上占优势的压力长期存在，可以预见和难以预见的风险增多，统筹国内发展和对外开放要求更高。
在新的发展形势下，对实现工业化、城市化与农地制度的协调发展也提出了更高的要求，更注重公平的因素。在公平方面，应该给予农民和城市居民同等国民待遇。在效率方面，深化有中国特色的社会主义市场经济体制的建设，进一步打破劳动力、土地要素流动的限制，实现城乡的一体化。
上述指导思想和现实经济发展背景的变化，使得农村土地制度的改革成为当前社会经济发展的迫切要求，党的十七届三中全会的召开及通过的决议为展开农村土地制度的改革奠定了良好的基础。
三、通过“五个统一”推进农村土地制度改革
基于上述城乡矛盾的解析和农村土地改革背景的变化，贯彻落实科学发展观和党的十七届三中全会精神，以构建城乡社会经济发展一体化为目标，那么，推进农村土地制度变迁的改革的着力点，应放在“五个统一”上，即统一城乡土地使用权权能；统一城乡土地市场；统一城乡土地规划；统一城乡土地管理；统一城乡社会保障体系。
（一）统一城乡土地使用权权能，实现城乡土地二元产权微观结构对接
农村土地产权制度改革，一是借鉴海外的经验，二是借鉴国内其他产权建设的经验。在现行产权制度下，通过制度创新，设定农村土地使用权，并逐步使其与城市土地使用权权能一致起来，实现城乡土地产权在微观上的对接。
1.要认真研究在社会主义市场经济条件下农民集体土地所有权的实现形式
探索农民作为集体的成员如何实现其土地权益，借鉴城市土地产权各权项分割、组合的两权分离经验，按照一致原则，明确集体和农户在土地产权上的关系及各自拥有的权益。
2.要研究从法律上确认土地承包经营权的物权地位
其原因是，如果未来的物权法将土地承包经营权确定为物权，根据物权法定原则，权利的内容、效力与公示方法等都应当由法律确定，明确为物权之后，土地承包经营权的期限由法律规定，从而使农民的土地权利具有较高的稳定性，有利于保护农民对土地的长期投资与改良，促进农业经济的持续发展；将土地承包经营权确定为物权，实际上确立了农民对土地的直接利益主体的法律地位，使农民行使权利参加集体土地的管理有了强有力的法律保障，从而限制一些乡村干部擅自非法转让土地，防止农村集体经济组织所有的耕地资源的流失；将土地承包经营权确定为物权之后，权利人可以在法律规定的范围内，对所承包的土地行使充分的占有、使用、收益以及依法处分的权利，对承包权进行转包、出租、互换、转让、分割等各种形式的处分，从而促进农村土地的流转，提高农地的经营效率。
3.改革现行集体建设用地使用制度，从法律上确立集体建设用地进入市场依法交易的制度
城市国有土地使用权可以转让、出租、抵押、入股等，集体建设用地使用权只能以破产和兼并方式进行转移，不得出让、转让、出租。只有在抵押方面，原国家土地管理局于1997年规定集体建设用地使用权可以设定抵押。市场配置资源是土地配置的基本取向，集体非农建设用地已经大量进入市场，并对经济发展发挥着巨大作用，在这种情况下，再用法律上的不允许和现实中的不承认等方式无助于问题的解决。我们只有顺应经济发展的要求，允许集体非农建设用地进入市场，但是，进入市场要设定准入条件。
4.要研究加快农村社会发展相关制度的配套改革，促进农村土地承包经营权流转
尤其要重视研究在社会主义市场经济条件下，如何加快农村劳动力向非农产业和城市转移。同时还要研究制定农村社会保障制度建设的政策，加快农村社会保障制度的建设进程，改变土地为农民唯一生存保障的状况，使农村土地产权能够进入市场。
（二）统一城乡土地市场，实现城乡土地资源的有效配置
清晰的产权是有效率市场的基础，而产权的清晰则是在市场交易过程中逐步进行的。统一城乡土地市场，并通过市场进一步深化农地产权制度的改革，逐步提高农地产权制度变迁的效率和产权的清晰，使市场在城市土地资源的配置中，逐步发挥基础性作用，进而不断提高城乡土地的配置效率。具体而言包括3个方面的内容：
（1）以土地使用权能一致性为基础，构建城乡统一的土地市场。在现行产权制度下，通过制度创新实现农村土地市场权能与城市土地市场权能的对接，奠定形成城乡统一土地市场的产权基础，逐步建立和完善城乡统一土地市场，通过土地制度创新和市场配置效率的提高，来逐步实现土地产权的清晰和合理化。这样做的好处在于：一是维持现行产权制度不变，通过城乡土地市场权能的一致性构建城乡统一的土地市场，改变现行二元市场结构，通过市场资源配置效率的改进来逐步实现产权结构的优化；二是我国已经进入城市化快速发展阶段，快速城市化是当前我国经济发展的核心动力之一。在现行产权制度下，通过市场效率的提高实现产权结构的“帕累托”改进，有利于农民在共享工业化、城市化成果的基础上控制城市化成本，进一步发挥城市化推动经济发展的核心动力作用，稳定我国经济发展的进程；三是在现行产权制度下，通过市场行为来推进产权结构的改进，有利于在提高土地资源市场配置效率的同时，提高土地集约利用程度；四是打破政府对土地一级市场的垄断。无论农村土地还是城市土地的使用者在符合土地利用规划和计划的情况下，可以将土地的使用权、收益权自由转让，农民可以作为平等的市场交易主体直接参与农地转用的市场交易之中，实现其作为土地部分产权所有者的权益；五是有利于提高农民保护耕地的自觉性和增加土地投入、扩大再生产的积极性，从而避免短期行为。
（2）加强农地流转管理，提高市场交易效率。政府的作用是消除市场失灵，政府在农地转用市场交易中的作用不是垄断交易和制定价格，而是实现土地所有者权益，消除土地利用的外部性，规范土地交易行为，稳定土地市场。政府的管理措施有：编制科学合理的土地利用规划，增强规划的权威性、稳定性，禁止受保护农村土地的非法转用，对农地转用实施严格的用途管制，特别是借鉴日本、韩国等土地资源紧张的国家的经验，编制全国性的国土资源利用规划，避免由于底数不清和简单实行一定层次的行政辖区内“占补平衡”的制度所造成的土地利用管理制度的盲目和低效；制定土地交易、使用的税费政策，实现土地所有者权益，并用以调节土地市场；制定公开、公平的土地交易制度，制止土地投机；无论何种性质的城市用地占用农业土地，均应对农民按照市场价格补偿，提高城市用地取得成本；除了公共利益用地外，土地产权交易均应采用市场竞争机制。
（3）严格限制征地范围，界定“公共利益”的内涵。判别公共利益的唯一标准是：其结果必须使一个国家或一个地区的全体或大部分成员受惠，从而促进社会公共福利的改善。判别一块土地是否为公共利益用地，不应以用地单位是否为经营性单位为依据，而应以用地行为是否提供公共服务为标准。如随着市场经济的改革，有些公益性用地所建设的项目确实用来经营，如水厂、高速公路等，但它们的经营属性并不能否定它们的公益属性。公益用地区别于商业用地的特点是，它是必需的，其位置和大小是不能随意变动的，因此为了公共利益的征地是强制性的。由于公共利益的概念在实践中难以把握，建议采取定义法和列举法、排除法相结合的方式对其进行清晰界定。
（三）统一城乡土地规划，把土地规划、用途管制与产权管理有机地结合起来
要推进工业化、城市化与农地制度的协调与发展，首先要构建城乡一体化的规划体系，同时借鉴国内外规划经验，将规划具体化，落实到每一具体地块，将用途管制落实到具体产权上。为此，一是要构建完善的城乡土地规划体系；二是形成城乡统一的规划法律体系；三是要形成城乡统一的规划管理制度。
在进行土地规划时，无论是宏观层次的规划如国土规划，还是以城乡土地开发建设为主要内容的土地利用规划和城市规划，均应覆盖规划地域全部城市与乡村，作为一个完整的空间地域，统一进行城乡各项生产、生活功能的空间布局，统筹考虑土地利用方式等。其次，建立城乡统一的建设用地规划标准。要改变目前城市与乡村用地分类各成体系，城乡建设用地标准不一的状况，建立城乡统一的规划用地分类和建设用地标准，这是实现城乡用地一体规划的技术基础。再次，建立统一的土地规划编制体系。统一的土地规划体系，就是要建立起国土—区域—城市3个在空间层次上下有机衔接的规划关系。在规划内容上三者应当各自有所侧重。
建立起统一管理城乡土地保护与开发的行政管理与监督体系，这是在理清不同层次土地规划相关部门之间关系的基础上，将区域、土地、规划等部门的土地规划管理建立在一个统一的土地规划体系指导之下展开，分别就区域协调发展、土地保护与管理、土地开发建设等方面以城乡土地为一个对象进行，打破城市与乡村土地规划与管理自成体系的状况。管理体制变革需要根据不同层次分别对待。相关的土地规划管理可分可合，重点是建立总体规划及其实施管理的权威性。统一的综合性总体规划应当成为具体土地开发利用共同遵循的行动纲领。规划的编制应当由一个部门负责，其他各部门从各自职能和专业要求出发，协力配合作好规划，并以同一规划为依据进行专项管理工作。
（四）统一城乡土地管理，确立农地微观管理主体
在现行农地产权制度下，借鉴城市土地管理制度，以土地使用权能一致性为基础，建立统一的城乡土地市场，需要切实有效地提高农地管理与之相适应，一方面与农地制度改革相结合，赋予农民足够的土地使用权能，另一方面从提高管理的有效性出发，要求农地的微观管理需要相应的实体化组织和机构承担相应的管理责任，使宏观管理的权责能够落实到具体的组织或个人。
1.进一步完善农地管理的行政层次体系，进一步整合土地资源管理权
随着对土地资源管理认识的不断深化，中国土地资源管理机构也不断进行调整，从地政局到土地利用总局到土地管理局到国家土地管理局再到国土资源部，管理模式也从无到有，从垂直管理到分散管理，再到垂直、综合管理，特别是2003年以后，国土资源部的进一步调整和改革垂直管理体制。目的是维护和增强市场经济条件下的中央政府权威，保持政令统一、畅通，确保全国的繁荣稳定，以维护国家的整体利益。当前的垂直管理体制为规范稳定的中央与地方关系，明确地方政府自主权，推动地方政府职能转变和机构改革，对负有社会宏观调控、综合协调和市场执法监督职责的部门实施改革。垂直管理会大大促进这些宏观调控、市场监督执法部门的职能，规范地方社会经济管理。垂直管理在权限内容上较为彻底，有利于垂直部门面对地方利益观念趋强的地方政府时忠诚履行职责，秉公执法，但是应该进一步看到的是，需要进一步整合土地资源管理部门，按大部制的思路形成一个统一的管理部门，统筹管理城乡土地。
2.落实农地管理的权责，实现利用规划与用途管制相统一
在调整宏观管理部门的基础上，进一步规范地方管理模式，调整地方土地管理机构，减少委托代理环节，提高农地管理效率。特别注意加强农村土地的基层管理，使对农村土地的管理具体到地块的管理，其内容包括土地权属的变更情况、四至、用途等。整个土地管理体系实行分区责任制，对全国进行分区管理，或者按照用途性质分类管理，权责落实到具体个人。
3.构建完善的农地管理绩效评价体系及奖惩机制
首先从农地管理的系统性和综合性出发，建立农地管理的绩效评价体系，可以考虑引入农地管理质量控制图等，从宏观层面进行评估。在此基础上，针对不同的农地管理制度构建对应的质量控制系统，包括耕地保护质量控制、农地流转质量控制、土地征用质量控制、规划管制质量控制等。
（五）统一城乡社会保障体系，维护农民的利益
在逐步建立和完善农民工失业保险、最低生活保障、医疗保障和农村养老保险制度的基础上，将核心逐步转到农民城市化后的可持续发展问题上。具体而言，提出4条建议。
1.建立健全失地农民社会养老保险制度
建立失地农民的社会养老保险要分清对象，对于已经就业的失地农民，归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇的统账结合的养老保险模式。养老保险的重点对象是：劳动年龄段内和已达到养老年龄线以上（男60周岁以上，女50周岁以上）的失地农民。养老保险金的缴纳方式是：政府出资部分和风险准备金由当地国土资源部门在拨付征地费用的过程中统一办理，一次性足额转入当地财政部门开设的社会保障基金专用账户中，抄送到劳动保障、民政等部门；村集体经济组织和个人出资部分，可以由征地单位根据失地农民名单，将需要支付的各项保障费用直接从土地补偿费、安置补助费中划拨出来，一次性转入劳动保障部门。
2.建立适当水平的最低生活保障制度
最低生活保障是国民应该享有的基本权利，必须重视建立失地农民最低生活保障。各地要根据经济发展水平和地方财政能力，积极探索建立农村最低生活保障制度。一要合理界定失地农民基本生活保障对象。失地农民基本生活保障对象不是全部失地农民，而是失地农民中基本生活无保障人员。二要科学确定最低生活保障线标准。要从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，在此基础上确定一个较为科学的标准。最低生活标准在不同地区之间可以存在差异。三要确立多渠道资金筹集机制。中国失地农民最低生活保障资金仍然坚持由地方政府、乡镇和村民委员会集体经济组织及失地农民共同负担，各级政府要及时调整财政支出结构，增加对低保资金的投入，执行“年度预算、定期拨付、年终决算、结余流转”的运行机制，同时还必须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。
3.建立健全多元化的医疗保障制度
建立健全农民医疗保障制度，现在最迫切的任务是尽快建立大病保险制度。但中国绝大多数农村经济发展水平还不高，还不具备把所有农民的医疗保障都纳入社会医疗保险制度的条件，各地应当坚持因地制宜的原则，从各地经济发展水平和地方财政能力出发，建立多形式、多层次的医疗保障制度。一要为农民建立相应的社会医疗救助制度。二要致力于建立新型合作医疗保障制度。三要探索失地农民医疗保障工作机制。四是建立失地农民失业保险制度，这也是建立健全失地农民社会保障制度的重要内容。
4.着力完善失地农民再就业机制，为失地农民转化为现代工人提供保障
首先，多渠道为失地农民提供再就业岗位。其次，要通过培训提高失地农民的职业技能水平。最后，要努力为失地农民自主创业搭建平台。
5. 怎样建立城乡一体化的地籍管理信息系统
一、前言
2001
年，国土资源部对全国土地分类体系作了较大调整。根据国土资源部要求，全国城乡土地将采用统一的新分类体系，由国土资源部门对全国城乡土地实行统一管理。然而从我国现行的地籍管理制度看，存在着城镇土地与农村土地分开管理的现象，城镇建立土地登记制度，微观上以
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地籍图为支撑通过地籍调查、登记进行管理，宏观方面通过城镇宗地台帐汇总统计进行管理；农村土地则主要以 1 :
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万土地利用现状图为支撑，通过一年一度的变更调查进行更新管理。依托于这一管理制度，在多年的地籍管理信息系统建设中，形成了城镇地籍管理信息系统与农村地籍信息系统（土地利用现状管理＋集体土地所有权登记），两套系统既有联系又相分离，造成城乡结合部土地无法接边套合，出现重叠或是开天窗现象，大部分地方出现
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万土地利用现状图变更跟不上城市的建设蔓延情况，而且新的土地分类实施后，严格地说，每年都需要将城镇、农村两套管理信息系统的年末变更数据作人工套合处理后才能得到每年的土地利用现状变更数据，不能充分体现信息化带来的高效率。
从现有地籍管理信息系统软件看，绝大多数为单一管理软件，即农村地籍与城镇地籍管理相分离，系统独立、数据独立，而农村与城镇地籍管理是由国土资源管理部门统一管理的，在许多地方特别是城乡结合部其土地的城、乡分界线很不明显。随着城乡一体化进程的加快，这些给土地管理中的土地登记、统计、汇总、综合分析带来诸多不便，同时不利于土地利用规划、建设用地管理、矿产资源管理和地籍数据等基础数据库的更新。按现行城镇地籍管理与农村土地利用现状管理模式，在对权属管理、土地统计、分析等方面有许多相同或相似的地方，只是城镇地籍管理更注重于对权属的管理，而在城镇土地利用现状管理、土地统计等方面，按现行的农村土地利用现状管理方式更为合理，更能反映城市土地利用情况。笔者在多年的信息化实践中深切体会到，在新的土地分类体系实施后，有必要建立一套城乡一体化的地籍管理信息系统。统一农村与城镇地籍管理信息系统软件、数据结构、组织和管理方式，以保证为土地用途管制提供必要的数据基础。
二、城乡一体化地籍管理信息系统建立的基本思想和可行性
（一） 基本思想
首先对本文所述的城乡一体化地籍管理信息系统的概念作一个界定，这里是从使用者应用的层面提出这个概念的，即能帮助地籍管理工作者在一套系统中、同一操作界面下以相同的手法实现城乡地籍的统一管理，按土地利用管理和产权、产籍管理的业务要求，实现农村土地和城镇土地的“无缝”一体化管理。
（二）
可行性城乡一体化地籍
管理信息系统实现的可能性需要考虑，在我国城镇现行土地登记的基本单元是宗地，而农村集体土地登记的基本单位是村民自治小组。
6. 如何推进城乡一体化建设
构建新型农业经营体系，建立健全城乡一体化产业格局
城乡发展一体化，首先要推进产业布局一体化，创新农业经营体制，提升农业对城乡发展一体化的支撑能力，促进城乡各个产业互动发展，实现农业现代化和新型工业化、信息化、城镇化同步发展。
改革开放后我国确立了统分结合、双层经营的农业基本经营体制，农业生产成就举世瞩目。进入新世纪，强农惠农富农政策连续出台，我国粮食产量实现了“十连增”，农民收入增长实现了“十连快”。
但是我们也要看到，随着农业不断发展，农村人多地少矛盾加剧，农业发展方式粗放、农业比较效益偏低、农村劳动力大量流动、村庄空心化、人口老龄化、基础设施不完善等问题凸显。特别是生产经营组织化程度不高，一家一户经营难以采用先进科学技术、难以吸纳现代生产要素，影响了农业生产效益和种地农民收入。因此，推进农业经营方式创新，构建新型农业经营体系势在必行。
十八届三中全会提出，坚持家庭经营在农业发展中的基础地位，尊重和保障农户生产经营的主体地位，同时强调培育壮大新型农业生产经营组织，实现家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，充分激发农业生产潜能，并对农业生产经营体制创新提出了新的改革思路。
在农村土地经营管理上，要求坚持土地产权集体所有，发展壮大集体经济。要求坚持稳定土地承包关系并保持长久不变，依法维护农民土地承包经营权，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。要求坚持按照依法自愿有偿原则，有序流转土地承包经营权，允许农民以承包地经营权入股发展农业产业化经营，强调承包经营权流转市场化，鼓励承包土地在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营。这些决策，明确了土地产权、承包权和使用权分离的界限，澄清了人们对土地权益的模糊认识，有利于克服土地产权虚化的弊端，有利于保障农民土地承包经营的权利，有利于提高土地适度规模经营的效益。
在农业经营方式上，一是鼓励发展合作经济，扶持规模化、专业化、现代化经营。在加大政策扶持力度的同时，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。这就为新型合作经济组织发展提供了更为有利的政策环境。农民合作社作为农村集体经济的新型实体，可以抓住机遇、培育经营活力、增强发展能力、壮大经济实力。二是鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。这表明支持工商资本进入现代农业，但同时要求工商资本与农户建立紧密的利益联结机制，积极创建现代农业示范基地，大力培育农产品(000061,股吧)品牌，促进农业产业集群发展，努力提高现代农业的规模化、专业化、标准化、集约化经营水平。
赋予农民更多财产权利，建立健全城乡一体化利益格局
城乡发展一体化，核心是城乡主体权利，构建全体居民共享发展成果的体制机制，形成造福百姓、富裕农民的利益格局。重点是拓展农民增收渠道，增加农民收入来源，尽快扭转城乡居民收入差距越拉越大的局面。
改革开放后，随着家庭承包经营制度的推行、农产品流通体制的改革、乡镇企业和个体私营经济的发展、农村劳动力大规模跨地区跨行业的转移就业，城乡二元体制逐步被打破。新世纪以来，取消农业税、实行农业补贴政策、推进新农村建设，使工农城乡逐步走向协调发展。
但是，由于多方面因素的影响，农民进城就业空间狭窄，收入难以稳定；农业生产资源束缚趋紧，自然灾害和市场风险频发，增收难度加大；农民的转移性收入增长缓慢，财产性收入增长乏力，一直是农民增收的薄弱环节。总体上看，农民人均纯收入增长幅度近年来高于城市居民，但从绝对数看，农村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分进城农民的身份尚未得到确认，不能充分享受城市的住房、医疗、子女教育等公共服务。
如何让广大农民分享现代化发展成果？十八届三中全会不仅强调健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制，让农民增加种地收入，而且强调赋予农民更多财产性权利，明确提出“两个保障”：一是保障农民集体经济组织成员权利。要求积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及继承的权利，分享集体资源和经营性资产的收益。二是保障农民宅基地用益物权。要求通过试点，改革完善宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保和转让。同时，明确提出允许进城农民自愿有偿退出承包地和宅基地，增加农民的财产性收入。还提出深化农村产权制度改革，建立农村产权流转交易市场，开展农村集体建设用地使用权、土地承包经营权、集体资产产权、林权、股权等各种产权公开、公正流转交易，促进农业农村资源资本化，让农民增加财产性收入。这些规定不仅从体制机制上提出了增加农民财产性收入的途径，而且从工作部署上提出了有操作性的具体措施，拓宽了农民增加收入的渠道，有助于农民和城市居民一样共享发展成果。
推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，建立健全城乡一体化基础设施和公共服务体系
城乡发展一体化，重点是城乡基础设施和公共服务一体化。在二元体制下，城市发展具有明显的比较优势。十六大以来，随着统筹城乡发展、推进新农村建设，农村基础设施和公共服务建设不断加强，全民义务教育制度基本落实，新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险实现制度全覆盖，城乡统一的社会保障体系初步建立。但由于历史欠账较多，农村基础设施建设总体滞后，城乡公共服务不均等，农村发展资源短缺、动力不足。这已成为制约城乡统筹发展和农村可持续发展的瓶颈。
十八届三中全会强调建立健全统筹城乡基础设施和公共服务建设的体制机制，引导更多的现代生产要素流向农村，促进公共资源配置向农村倾斜，统筹城乡基础设施建设，推进城乡基本公共服务均等化。一方面要求维护农民生产要素权利，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。另一方面鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。
按照十八届三中全会要求，要加快建立土地、资金和人才资源城乡平等交换机制和补偿机制。在土地方面，切实建立和完善城乡统一的建设用地市场，进一步改革征地制度，调整土地出让收益分配关系，提高对农民的征地补偿标准和用于农业基础设施建设的投入比重，保护农民土地权益。在资金方面，既要加大财政投入和政策性金融投入力度，又要发展新型农村金融组织，创新金融产品，同时要引导企业和社会投入农村基础设施和公共事业建设。在劳动力流动方面，要加快形成城乡统一的劳动力市场，推进城乡劳动力同工同酬同保障，逐步实现同城同待遇。此外，要建立以城带乡联动机制，推动城市优质资源向农村延伸，构建统筹城乡的基础设施建设体系。加快农村社会事业发展，健全农村基本公共服务制度框架，逐步提高农村基本公共服务的标准和保障水平，形成城乡基本公共服务一体化。
完善城镇化健康发展体制机制，建立健全城乡一体化建设和管理体系
城乡发展一体化，关键是城乡建设和管理一体化。十八届三中全会提出要走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展，产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进；优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。
改革开放35年来，我国城镇化步伐不断加快，城镇化率已经超过53%，但城镇化水平与世界发达国家相比还有一定差距，城镇化发展中存在一些误区和隐患。如有的地方土地城市化快于人口城市化；有的地方不考虑资源环境承载能力，搞城市化“大跃进”；有的地方农民“被城市化”，没有真正享受城市居民的权利。我们既要看到城镇化的巨大潜力和美好前景，积极稳妥推进新型城镇化，正视和化解“城市病”，又要从国情出发，看到我国农村大量人口要进城，但不可能都进城，更不可能都进大城市，必须在城镇化过程中同步推进新农村建设。
党的十八届三中全会提出，推进城市建设管理创新，要求建立透明的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓展城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施建设和运营；并要求完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。这个重大决策提出了城市建设投融资体制改革的新思路，也提出了城镇管理体制改革的新路径，打破了制约城镇化建设的投资瓶颈，破解了城镇行政管理体制改革的难题。
全会还决定推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。要求创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。同时要求推进城镇基本公共服务实现常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，把在农村参加的养老保险（放心保）和医疗保险规范接入城镇社保体系。这个重要决策提出了户籍制度改革和实现公共服务均等化的具体路径，破解了农民进城遇到的两个最大难题，既提出了很高的改革目标，也体现出改革思路的科学性、可行性。
一个拥有13亿人口的大国实现城乡一体化，是人类社会发展史上的伟大壮举，也是长期艰巨的历史任务。认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，将有助于我们加快推进城乡发展一体化，促进全面小康社会建设和社会主义现代化。
7. 如何理解“建立城乡统一的建设用地市
“建立城乡统一的建设用地市场”就包含赋予集体建设用地更多的，或者说是与国有建设用地同等的权利的意思，让它可以平等入市。更直接地说，就是要最终达到国 务 院发 展 研究中心“383改革方案”说到的那样，要建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。
8. 城乡一体化对解决土地问题的重要意义以及具体是如何实现的
让农村土地利用更有效合理！放缓城市土地需求！通过各种方式让农村城市人口相互流动！比如诱使农民放弃土地！通过各种损害环境的方法引进企业到农村！